Revista Vivienda Infonavit Año 6 No 1 (Junio 2022)

Hacer ciudad

ÍNDICE

Hacer ciudad Por Franco Santaella

Planificación urbana en México: la aplicación de los nuevos lineamientos federales en los procesos municipales Por Paavo Monkkonen, Aurora Echavarría y Jorge Cáñez 66

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3 4 4

Editorial

Directorio

Hoja de colaboraciones

Infografía Implan

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Territorium

6

Domus 76 Planeación urbana con enfoque en derechos humanos Por Javier Sandoval F. y Pablo Aguilar G. 78 La gestión del suelo para fortalecer la política de vivienda: el caso del nuevo aeropuerto Felipe Ángeles Por Álvaro Lomelí Covarrubias 86 El reto de los institutos de planeación urbana en el desarrollo de la vivienda: el caso de Ciudad Juárez Por Diana Talavera Martínez y Frida Landa Rivera 92

El papel del municipio mexicano en la vivienda: problemas con su diseño institucional Por Víctor Ramírez Navarro

8

Las ciudades y el fomento al crecimiento: alternativas más allá de lo local Por Alejandro Morales Ramírez 14

La habitabilidad: reflexiones desde la perspectiva de la normativa y los planes de desarrollo Por Hiram Eduardo Urias Barrera

18

Otra gestión del suelo urbano es posible Por Ana Lucía Carmona Hernández

Implicaciones de la normatividad urbana en la producción de vivienda. Casos de estudio de Ciudad

24

Juárez, Hermosillo y Tijuana* Por Dinorah González Ochoa y Paloma Giottonini

Participación multiactor por el derecho a la vivienda y la ciudad en América Latina Por Juan Pablo Duhalde 28 Constructio 32 Innovar o regular: dos vías para un mismo fin Por Aurora García de León Peñúñuri 34 Fomentar buenas prácticas de desarrolladores inmobiliarios y vecinos hacia ciudades sustentables Por Louise David 40

98

El papel del gobierno municipal en la política de vivienda: el caso de Mérida Por Edgardo Bolio Arceo y Karla Leticia Alfaro Calderón

106

Planeación territorial y densificación de la zona metropolitana de Morelia, Michoacán

Por César Flores García y Joaquín López Tinajero

112

Plan 2050: un plan estratégico del municipio de Querétaro para un presente más sustentable y un futuro resiliente Por Tania Beatriz Martínez Muñoz Política financiera y rezago habitacional desde la perspectiva local Por Hazael Flores Castro

La valoración de los actores locales en la política de planeación urbana y vivienda en México

120

Por Perla Yannelli Fernández Silva y María del Rosario Dolores Mijangos

46

El papel del impuesto predial como instrumento para el financiamiento urbano Por Salvador Gómez Rocha

126

52

Institucionalidad y gestión metropolitana en México y Colombia. Orientaciones desde Guadalajara y Medellín Por Carlos Alberto Navarrete Ulloa 130

El predial en México: ¿por qué se recauda tan poco? Por Mónica Unda Gutiérrez 58

2 Vivienda Infonavit • JUNIO 2022

CARTA EDITORIAL

El futuro es local

Durante años, en México se implementó un modelo expansivo de vivienda que privilegió las ganancias de las empresas desarrolladoras por encima del bienestar de las y los habitantes, permitiendo la creación de grandes fraccionamientos ubicados en zonas de riesgo o alejados de los centros urbanos y, en muchos casos, sin acceso a servicios básicos. La vivienda no solo es un derecho humano consagrado en la constitución mexicana, sino además cumple una función generadora, potenciadora y articuladora de otros derechos en la vida cotidiana de las personas. No se puede entender, por ejemplo, el acceso a la salud o a la educación si las personas habitan alejadas de hospitales o escuelas. Reducir la vivienda a una mercancía producida en masa, aislada de su contexto —tanto físico como social— llevó a que las ciudades del país crecieran de manera excesiva y desordenada, generando costos que muchas veces han rebasado la capacidad de las autoridades locales al tener que proveerlas de vías de comunicación, transporte y servicios. Cerca del 80% del equipamiento urbano corresponde a la vivienda. Por ello, la política habitacional de nuestras ciudades no puede dejarse exclusivamente —por acción u omisión— en manos del mercado. Todas las partes que intervienen en esta dinámica —gobiernos, empresas, hogares y sociedad— deben asumir sus responsabilidades y derechos sobre la materia. La vivienda adecuada y facilitadora de otros dere- chos debe ser accesible, asequible, segura y habitable,

características que solo pueden lograrse cuando el desa- rrollo urbano ocurre dentro de un oportuno marco de pla- neación, coordinación e inclusión. Además, el territorio mexicano es vasto y rico en contrastes donde es difícil hacer generalizaciones. Por ello, la facultad originaria del desarrollo urbano ha recaído en la figura del municipio, convirtiendo a los gobiernos locales en actores clave no solo para el diseño y crecimiento de las ciudades, sino también para la mejora de la calidad de vida y el cuidado del medioambiente. En este número de Revista Vivienda Infonavit anali- zamos el papel de los diversos actores regionales y locales en la política de vivienda y de desarrollo urbano, y revisa- mos el impacto de su involucramiento —o falta de— para abatir el déficit cualitativo y el cuantitativo en materia de vivienda y los problemas asociados. Estas reflexionen dejan clara la necesidad de for- talecer el trabajo conjunto para encontrar soluciones innovadoras que nos permitan dejar atrás las historias de viviendas construidas en zonas de riesgo, en áreas inundables, en lugares sin servicios básicos, lejos de las fuentes de empleo, de centros de salud y educativos; para formar ciudades a la medida de quienes las habitan y dar alternativas que permitan el desarrollo pleno de los dere- chos humanos. Se trata de garantizar el desarrollo orde- nado de las ciudades, desde una perspectiva incluyente, para mejorar la calidad de vida de las y los habitantes de nuestro país.

Carlos Martínez Velázquez Director General del Infonavit

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COLABORAN EN ESTA EDICIÓN

DIRECTORIO Carlos Martínez Velázquez Dirección General Carlos Javier Gutiérrez Ruiz Dirección Sectorial Empresarial Mario Macías Robles Dirección Sectorial de los Trabajadores

► PABLO AGUILAR G. Es abogado urbanista. Egresó de la Escuela Libre de Derecho de Puebla (ELDP) y es maes- tro en Estudios y Gestión de la Ciudad por la Universidad Iberoamericana Puebla (Ibero). Cuenta con estudios de especialización en Derecho Urbanístico, así como 27 años de experiencia en derecho urbanístico y ambien- tal. Actualmente es presidente del Colegio de Jurisprudencia Urbanística. ► KARLA LETICIA ALFARO CALDERÓN Estudió Diseño del Hábitat en la Universidad Autónoma de Yucatán (UADY). Ocupa el cargo de coordinadora de Vivienda en el Instituto Municipal de Planeación (Implan) de Mérida. ► EDGARDO BOLIO ARCEO Arquitecto por la UADY, maestro en Arquitec- tura por la Universidad de Londres y doctor en Diseño Urbano por Oxford Brookes University. Actualmente es director del Implan Mérida. ► ANA LUCÍA CARMONA HERNÁNDEZ Arquitecta con Maestría en Regeneración Urba- na por la University College London. Actual- mente es consultora independiente en planea- ción, espacios públicos y pedagogía urbana. Ha trabajado en el ámbito gubernamental tanto a nivel local como federal, y también ha formado parte de oficinas de consultoría nacionales e internacionales. Fue consultora en ONU-Hábitat México. ► JORGE CÁÑEZ Maestro en Planeación Urbana y Transporte por la Universidad de California Los Ángeles (UCLA) y licenciado en Ciencia Política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). Trabajó en el gobierno de la Ciudad de México liderando la política Visión Cero de seguridad vial. Anteriormente fue coordinador de Comunicación en el Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo (ITDP). ► LOUISE DAVID Doctora en Urbanismo por la Université Paris- Est y directora de la Alianza para la Regene- ración Urbana. Ha sido profesora en la Ibero Ciudad de México y Tijuana. Ha colaborado para instituciones como el Banco Interameri- cano del Desarrollo (BID), el Instituto Mexicano para la Competitividad, la Agencia Francesa del Desarrollo, entre otras. ► MARÍA DEL ROSARIO DOLORES MIJANGOS Maestra en Urbanismo por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Ha concluido sus estudios de Doctorado en Diseño y Estudios Urbanos en la Universidad Autóno- ma Metropolitana (UAM) Azcapotzalco, en el cual realiza una investigación sobre la atrac- ción urbana entre las zonas metropolitanas de Pachuca y el valle de México. Es profesora de Tiempo Completo en la Universidad Autónoma del Estado de Hidalgo (UAEH). ► JUAN PABLO DUHALDE Licenciado y maestro en Sociología por la Universidad Alberto Hurtado de Chile (UAH). Actualmente es director de Relaciones Institu-

cionales en TECHO Internacional. Es integrante del grupo de trabajo sobre Desigualdades Urbanas del Consejo Latinoamericano de Cien- cias Sociales (Clacso). Docente en temas de formulación y evaluación de proyectos sociales en la Facultad de Ciencias Sociales de la UAH en Santiago de Chile. ► AURORA ECHAVARRÍA Estudiante de doctorado en la UCLA y maestra en Desarrollo Urbano por la University Colle- ge London. Su línea de investigación consi- dera las relaciones entre regímenes de pro- piedad, impuestos y desigualdad urbana en ciudades latinoamericanas. Ha participado en proyectos de planeación urbana, movilidad y vivienda tanto en ciudades mexicanas como colombianas. ► PERLA YANNELLI FERNÁNDEZ SILVA Doctora en Ciencias Sociales con especializa- ción en Estudios Socioterritoriales por la UAM Xochimilco. Profesora investigadora de Tiempo Completo en la UAEH desde mayo de 2021. Profesora invitada en el Posgrado en Ciencias de la Sostenibilidad de la UNAM desde 2017 y en la Maestría en Arquitectura Sustentable de la Universidad Cuauhtémoc en Querétaro. ► HAZAEL FLORES CASTRO Licenciado en Economía por la Escuela Supe- rior de Economía del Instituto Politécnico Nacional (IPN), y pasante de la Maestría en Acción Política y Administración Pública, en la Universidad Anáhuac Xalapa. En su trayectoria dentro de la administración pública ha ocupado diversos cargos. Actualmente se desempeña como gerente general del Instituto Veracruzano de la Vivienda (Invivienda). ► CÉSAR FERNANDO FLORES GARCÍA Maestro en Gestión Pública de la Sustentabi- lidad por la Universidad Michoacana de San Nicolás Hidalgo (UMSNH). Tiene experiencia en la administración pública federal, estatal y municipal. Ha publicado en libros colectivos sobre temas de desarrollo urbano y medioam- biente. Actualmente es profesor investigador de la Facultad de Arquitectura de la UMSNH. ► AURORA GARCÍA DE LEÓN PEÑÚÑURI Ingeniera Industrial por el Instituto Tecnológico de Sonora (Itson), directora general y accio- nista de Derex. Nombrada en dos ocasiones Empresaria del Año en Sonora. Ha recibido distintos reconocimientos por innovación y sus- tentabilidad, entre ellos una mención especial en el Premio Nacional de Vivienda 2014, el Premio Nacional de Vivienda 2018 y el Premio Estatal de Vivienda 2016. Es socia del Inter- national Women Forum (IWF) México, coor- dinadora de la Comisión Sedatu–Insus en la Cámara Nacional de la Industria de Desarrollo y Promoción de Vivienda (Canadevi). ► PALOMA GIOTTONINI Maestra en Planificación Urbana y Ambiental por la Universidad Estatal de Arizona y doctora en Planificación Urbana por la UCLA. Es pro - fesora investigadora en el Departamento de Estudios Urbanos y Planeación de la Universi- dad Estatal de California en Northridge (CSUN),

Rafael Riva Palacio Pontones Comité Ejecutivo Nacional

Rogerio Castro Vázquez Secretaría General y Jurídica

Óscar Vela Treviño Subdirección General de Planeación Financiera y Fiscalización

Rodrigo Gutiérrez Porter Villegas Subdirección General de Crédito

Alicia Barrientos Pantoja Subdirección General de Gestión de Cartera Luis César Priego Valdez Subdirección General de Administración y Recursos Humanos

Salvador Raúl González Reyna Subdirección General de Tecnologías de la Información

José Agapito Domínguez Lacroix Subdirección General de Operaciones Gustavo Rivera Loret de Mola Subdirección General de Comunicación Laura Alicia Méndez Rodríguez Contraloría General José Francisco Baños Gamboa Coordinación General de Riesgos Manuel Alberto Victoria González Coordinación General de Inversiones Gabriela Ivonne Rosales Ortiz Coordinación General de Recursos Humanos

Dirección Editorial Revista Vivienda Infonavit Mónica Adriana Ledón Ruiz

Diseño Editorial Bertha Laura Álvarez Sánchez

revistavivienda.infonavit.org.mx

Vivienda Infonavit Año 6, número 1, junio 2022, es una publicación editada por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), Barranca del Muerto No. 280, col. Guadalupe Inn, Alcaldía Álvaro Obregón, Ciudad de México, C.P. 01029, Teléfono 5553226688, editora responsable Mónica Adriana Ledón Ruiz. Vivienda Infonavit es una Marca Registrada otorgada por el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial Registro 1739678, Reserva de Derechos al Uso Exclusivo Número 04-2022-051113020400-102, otorgado por el Instituto Nacional del Derecho de Autor, ISSN 2594- 0767, Certificado de Licitud de Título y Contenido Número 17162. Este número se terminó de editar en junio de 2022.

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e investigadora visitante para el Centro de Desempeño Ambiental Corporativo del Instituto del Medio Ambiente y la Sustentabilidad de la UCLA. ► SALVADOR GÓMEZ ROCHA Licenciado y maestro en Urbanismo por la UNAM. Es docente de la Maestría en Urbanismo en la UNAM y es Faculty Member del Lincoln Institute of Land Policy. Tiene más de 25 años de experiencia en las áreas de desarrollo urbano, modernización catastral, financia - miento para el desarrollo urbano, tributación, desarrollo inmobiliario y gestión de suelo. Ha desempeñado varios cargos en la administración pública federal y local. Fue consultor en la elaboración de propuestas de ley en materia de desarrollo urbano, territorial y vivienda, tanto a nivel federal como estatal. ► DINORAH GONZÁLEZ OCHOA Doctora en Ciencias Sociales por el Colegio de la Fron- tera Norte (Colef). Acreedora de una beca otorgada por la Urban Studies Foundation para una estancia posdoctoral en la UCLA, en donde forma parte de la iniciativa Ciudades Latinoamericanas. Es coordinadora de Proyectos Estratégicos para el Instituto de Movilidad Sustentable de Baja California y trabaja el tema de gobernanza en los procesos de planeación urbana en ciudades medias. ► FRIDA LANDA RIVERA Es maestra en Planificación y Desarrollo Urbano y docto - ra en Estudios Urbanos por la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez (UACJ). Actualmente es analista urbana en el Instituto Municipal de Investigación y Planeación (IMIP). Ha laborado para la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, delegación Juárez, y para los pro- gramas de Hábitat y Rescate de Espacios Públicos en el municipio de Iguala, Guerrero. ► ÁLVARO LOMELÍ COVARRUBIAS Maestro en Urbanismo con especialidad en Gestión Urbana y Políticas Públicas por la UNAM. Es coordi- nador general de Desarrollo Metropolitano y Movilidad en la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), donde también fue director de Pla- neación y Ordenamiento, coadyuvando en el proceso de adquisición de suelo necesario para la construcción del Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA). ► JOAQUÍN LÓPEZ TINAJERO Diseñador de Asentamientos Humanos y maestro en Arquitectura por la UNAM. Fungió como director de Implementación y Control en el Implan Morelia. Se desempeña como como profesor investigador en la Facultad de Arquitectura de la UMSNH, en la que fue secretario académico y director. ► TANIA BEATRIZ MARTÍNEZ MUÑOZ Licenciada en Desarrollo Humano para la Sustentabili- dad por la Universidad Autónoma de Querétaro (UAQ). Es coordinadora técnica del Implan Querétaro. Tiene experiencia en gestión y diseño de talleres de partici- pación social y ciudadana, planeación urbana integral y sostenible con actores claves, así como en temas de concientización ambiental. ► PAAVO MONKKONEN Profesor asociado de Planificación Urbana y Políticas Públicas en la Escuela de Asuntos Públicos Luskin de la UCLA, director de la Iniciativa de Ciudades Lati- noamericanas, coordinador de la Concentración de Desarrollo Regional e Internacional y líder de grupo de profesores para la Iniciativa de Asuntos Públicos

Globales. Es consultor en política nacional de vivienda y urbanismo en México, donde tiene varios proyectos de investigación a largo plazo. ► ALEJANDRO MORALES RAMÍREZ Doctor en Urbanismo por la UNAM. Actualmente cola- bora en un banco comercial. Es especialista en temas de planeación, financiamiento y monitoreo del desarrollo inmobiliario. Fue funcionario público en Banobras y en la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi). Es profesor de la Facultad de Ingeniería de la UNAM y miembro del Colegio de Ingenieros Civiles de México. ► CARLOS ALBERTO NAVARRETE ULLOA Doctor en Ciencias Sociales por El Colegio de Jalisco (Coljal), con posdoctorado en Instituciones Informales por El Colegio de San Luis (Colsan). Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI), así como fundador y presidente de la Red Temática Gobernanza Metropolitana. También es integrante del Comité Eje- cutivo del Programa Nacional Estratégico de Vivien- da y responsable técnico del Ecosistema Nacional de Información sobre Vivienda y Hábitat Sustentable (ENI-VivHaS). ► VÍCTOR RAMÍREZ NAVARRO Licenciado en Derecho por la Ibero, con estudios en Ciencias Políticas y Administración Pública en la UNAM. Es especialista en problemas jurídicos y administrativos del desarrollo urbano, la vivienda y el medioambiente. Ha sido profesor en la UNAM, Ibero, UAM y Panamerica- na por más de 30 años. Ha publicado en libros, diarios y revistas especializadas en materia de legislación y planeación socioeconómica. ► JAVIER SANDOVAL FÉLIX Licenciado y maestro en Arquitectura, así como doctor en Ciencias por la Universidad Autónoma de Baja Cali- fornia (UABC). Catedrático y ponente en universidades públicas y privadas. Fue director del IMIP de Ensenada y previamente jefe del Departamento de Planeación Urbana. Actualmente es director general de Urban Lab. ► DIANA TALAVERA MARTÍNEZ Maestra en Planificación y Desarrollo Urbano por la UACJ y en Gobierno Urbano y Ciudad por El Colegio de Chihuahua (Colech). Desempeña el cargo de coordina- dora general de Planes y Programas en el IMIP. Participó como funcionaria pública en el Departamento de Usos de Suelo de la Dirección General de Desarrollo Urbano del municipio de Juárez y ha colaborado como docente en la UACJ en el Departamento de Arquitectura. ► MÓNICA UNDA GUTIÉRREZ Maestra y doctora en Estudios para el Desarrollo por la Universidad de Londres. Es profesora asistente en Marquette University en Milwaukee, Wisconsin. Sus artículos sobre reformas tributarias en México y finanzas municipales han sido publicados por revistas indexadas como: Economic History Research , Mexican Studies , Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales , Estu- dios Demográficos y Urbanos y Espiral . Es miembro del SNI. ► HIRAM EDUARDO URIAS BARRERA Licenciado y maestro en Arquitectura, así como doctor en Ciencias por la UABC. Actualmente se encuentra adscrito a la Universidad de Guadalajara (UDG) como profesor investigador y es miembro del Laboratorio Nacional de Vivienda y Comunidades Sustentables, candidato al SNI.

CONSEJO EDITORIAL

Sergio César Arroyo Trejo

Joanna Chapa Cantú

Fernando Córdova Canela

Elena Tudela Rivadeneyra

Laura Itzel Castillo Juárez

Yolanda Fernández Martínez

Lidia González Malagón

Mario Alfredo Hernández Sánchez

Alfonso Iracheta Cenecorta

María Cecilia Liotti

Elvira Maycotte

Roberto Pansza López

Anacláudia Rossbach

Clara Salazar Cruz

Elena Tudela Rivadeneyra

Claudia Acuña Fernández Alejandra de la Mora Maurer Hugo Garduño Arredondo Mónica Adriana Ledón Ruiz Íñigo Lujambio Toca Nora Núñez Carranza Samuel Valenzuela Arellano

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Te rri to rium

EL PAISAJE ES, POR DEFINICIÓN, INTERMINABLE. EL TERRITORIO, POR OTRO LADO, SOLO COMIENZA A EXISTIR CUANDO SE ESTABLECEN SUS LÍMITES. ESE ENCUADRE CREA UN LUGAR DONDE ANTES SOLO HABÍA INMENSIDAD, PERMITIENDO AL OBSERVADOR ESTABLECER UN FOCO. LOS TEXTOS QUE CONFORMAN ESTA SECCIÓN CUMPLEN CON ESA FUNCIÓN, DELIMITANDO UN TEMA QUE SE ANTOJA INFINITO AL ABORDAR TANTO SUS ANTECEDENTES COMO EL ESTADO DEL ARTE.

El papel del municipio mexicano en la vivienda: problemas con su diseño institucional

POR VÍCTOR RAMÍREZ NAVARRO

El autor es licenciado en Derecho por la Ibero, con estudios en Ciencias Políticas y Administración Pública en la UNAM. Es especialista en problemas jurídicos y administrativos del desarrollo urbano, la vivienda y el medioambiente. Puede ser contactado en el correo electrónico: victorramireznavarro@gmail.com

El artículo ofrece, a partir de una revisión del modelo de producción de vivienda en México durante los últimos años, un análisis del limitado y contradictorio papel que ha jugado el municipio tanto en la regulación como en el control de la expansión urbana y habitacional que alentó dicho modelo. Asimismo, se presenta una revisión de las atribuciones constitucionales del municipio y se reflexiona sobre los problemas de su diseño institucional.

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El modelo de producción habitacional mexicano de los últimos años ha tenido impactos negativos de diverso tipo. En particular ha contribuido al crecimiento urbano y habitacional desordenado. Muchos estudios han dado cuenta de las caracterís- ticas y efectos de este modelo, donde se confía la solu- ción del problema habitacional al mercado, y el cual se basa en la producción de vivienda urbana, terminada y en propiedad, desarrollada por promotores privados, operando con garantías hipotecarias y teniendo como fuente principal los recursos de los trabajadores (vía el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores [Infonavit] y el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado [Fovissste]), así como el apoyo de subsidios federales. Bajo el auspicio de amplias políticas públicas, tal modelo de producción –hoy en cuestionamiento y rede- finición– dio como resultado la creación de millones de viviendas, pero también provocó efectos negativos en diversos ámbitos, como el abandono de la vivienda rural, la desatención a los procesos de Producción Social de Vivienda (PSV), millones de viviendas desocupadas, recursos naturales depredados, crisis de empresas y del mercado bursátil, segmentación y atención desigual entre sectores, ciudades y regiones... En síntesis, tal polí- tica habitacional dio cuenta de un enorme dispendio de recursos y de una gran oportunidad perdida. 1 En las evaluaciones se ha señalado la falta de capaci- dades municipales para regular, controlar y atender los procesos de expansión urbana como un factor crítico. 2 Sin embargo, este tipo de afirmaciones no considera la complejidad del diseño institucional bajo el que operan los municipios en México frente al avasallante poder central, buscando solo la “cabeza de turco” para expiar culpas. Es claro que el desorden urbano provocado por el tren de producción habitacional que hemos atesti- guado tuvo como principal combustible a las políticas públicas promovidas desde el gobierno federal y ejer- cidas por los organismos nacionales de vivienda. Tales políticas fueron experimentadas de forma sostenida durante muchos años, y así, el papel del municipio en la conducción del proceso de expansión urbana, aunque en apariencia principal, solo fue adjetivo y residual, adoptando inclusive una conducta corrupta y abusiva de dichas políticas nacionales. Algunos elementos críticos de su diseño institucional pueden dar cuenta de los límites, condiciones y responsa- bilidades en que se desarrolla el quehacer del municipio en nuestro país. Diseño institucional inadecuado Conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el papel del municipio en la regu-

lación del territorio parece ser muy amplio, 3 sin embargo, no es el único ámbito de gobierno en nuestro país. La CPEUM determina que México es una república con una estructura federal. Señala una distribución entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Menciona competencias expresas a la Federación, dejando las no escritas, por excepción y con un criterio residual, en favor de las entidades federativas. Por su parte, las entidades federativas se estructuran en dos grandes ámbitos de gobierno: el estatal y el munici- pal; las constituciones políticas locales consignan el régi- men de distribución de competencias correspondiente, con arreglo a los principios de la constitución general. 4 En esa arquitectura institucional existen algunas materias claves que las entidades federativas mantienen en exclusiva, 5 otras que desarrolla la Federación 6 y hay algunos temas que son abordados de manera concurrente. 7 Por la extensión y complejidad del sistema jurídi- co-político mexicano, en los hechos, buena parte de las capacidades municipales se ven mermadas por la nece- saria articulación y respeto con otros poderes, ámbitos de gobierno y sus instituciones derivadas. Tal arquitectura institucional supedita, condiciona y hasta nulifica el ejer- cicio de las facultades municipales. Por ello, al revisar el amplio catálogo constitucional de atribuciones munici- pales frente a la realidad de los hechos podemos afirmar que se trata de “mucho ruido y pocas nueces” . Facultades reglamentarias condicionadas La CPEUM refiere, a favor de los municipios, capacida- des reglamentarias que hoy ocupan buena parte de las regulaciones relacionadas con la vivienda. 8 Así, diversos aspectos involucrados en su producción, uso y servicio se encuentran bajo su arbitrio. Mediante un cúmulo de disposiciones reglamentarias municipales se da cuenta de un complicado edificio normativo que regula a la vivienda desde diversas perspectivas: ► Reglamentos de planeación y zonificación ► Reglamentos de fraccionamientos o conjuntos urbanos ► Reglamentos de construcciones ► Reglamentos de condóminos ► Reglamentos de imagen urbana o protección cultural ► Reglamentos de catastro ► Reglamentos de servicios públicos en temas diver- sos: agua potable y alcantarillado, alumbrado, resi- duos sólidos, mercados, parques y otros equipa- mientos, tránsito y transporte, seguridad pública… ► Otras disposiciones reglamentarias relacionadas con procedimientos administrativos, protección civil, regularización territorial, ocupación de vía pública, contribuciones, peritos, etcétera

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Con la diversidad de dimensiones, suelos, climas, hidrología, riesgos, demografía, economía, cultura y demás elementos geográficos de los casi 2 500 munici- pios del país, las reglamentaciones municipales en torno al desarrollo urbano y la vivienda han sido muy hetero- géneas y hasta contradictorias. 9

Pese a las declaraciones de apoyo a la PSV, son con- tados los municipios mexicanos 11 que han concretado regulaciones atingentes que apoyen esos procesos; la mayoría tiene regulaciones francamente intolerantes. Pero más allá de lo atinado o erróneo de la reglamenta- ria municipal debemos advertir que buena parte

Pese a dicha diversidad, la facultad reglamentaria de los municipios está condicionada a los principios de reserva y subordinación legisla-

de esas regulaciones son derogadas expresa o tácitamente por otros criterios nor- mativos provenientes del gobierno federal y del Infonavit. De poco o nada sirven las prescripciones municipales si el ejercicio de un crédito o subsidio depende de cubrir el estándar normativo impuesto por la Federación. Es el caso de las reglas del Infonavit: 12 frente al alud de inversiones y demandas inmobiliarias que condicio- nan o generan, los municipios solo pueden hacerse a un lado. La definición del espacio mínimo habitable, sus estándares, así como los contextos urbanísticos y ambientales, no dependerán ya de los reglamentos municipa-

tiva que establece la CPEUM. Es decir, tales reglamentos, sin importar su procedencia, no pueden ir más allá ni en con- tra de los textos legislativos de cada materia para cumplir con el principio de legalidad. Bajo ese marco, el pro-

blema de la facultad regla- mentaria municipal se mueve en dos grandes ejes: en ocasiones, las entidades federativas expiden leyes que condicionan o limitan tal ejercicio reglamentario, imponiendo nor- mas excesivas que nulifican las capacidades

municipales (dando por resultado la paradoja de mar- cos normativos sobrerregulados, pero en realidad con subcontrol de procesos); en otras hacen precisamente lo contrario, siendo omisas en legislar temas o materias, lo que termina por volver más frágiles y dejar sin sustento legal a tales reglamentaciones municipales. Como ejemplo práctico puede referirse la considera- ción y regulaciones a la PSV, 10 ampliamente reconocida en las leyes de vivienda federal y estatales, así como en sus programas derivados, pero que no encuentran con- cordancia ni arreglo con las reglamentaciones munici- pales. La mayoría de las regulaciones en la materia con- sidera a la urbanización y a la vivienda como procesos únicos y terminados. No se reconoce la urbanización progresiva (y mucho menos los procesos del hábitat popular), imponiendo como única la figura de frac- cionamiento, con el conjunto de sus obras ejecutadas o garantizadas en su totalidad, en un proceso único de autorización-edificación-ocupación. En igual sentido, no se reconoce a la vivienda progresiva como un pro- ceso continuo de mejoras; la reglamentación obliga a una licencia de construcción y un aviso de terminación de obra como elementos que pueden acreditar su uso y ocupación hasta el final del proceso. Un haz de sancio- nes se deriva del desacato a los autoproductores, entre otras, negar la conexión a redes de servicios municipa- les o rechazar el acceso a programas o financiamientos, condicionándolos a la obtención de las autorizaciones o regularizaciones correspondientes.

les, sino del criterio del organismo financiero (lo que no siempre está mal, dada la carencia de recursos normativos, técnicos y materiales de los ayuntamientos, así como a la proclividad de los alcaldes a favorecer a sus “compadres”). El problema es que tales criterios federales tampoco terminan por regular adecuadamente algunos temas relacionados con la producción de vivienda, como en el caso de los usos del suelo necesarios para la ciudades, pero no financiados por el Infonavit o el Fovissste; o el caso de los equipamientos comerciales y otros servicios, lo que da lugar a un amplio proceso de conversión de vivien- das no planeadas originalmente para esos propósitos, complicando y gravando el futuro de personas usuarias y pobladores, así como originando problemas de diverso calado para las administraciones municipales. De ese modo, el eje del control público de las cargas y estándares urbanísticos y de vivienda pasa del munici- pio a las empresas verificadoras mediante la emisión de sus dictámenes correspondientes. Lo que generalmente sí queda a manos y arbitrio de los municipios son los permisos y trámites relacionados con la adquisición, construcción y desarrollo de nuevas urbanizaciones y de viviendas, quienes privilegian la visión de los ingresos fiscales municipales en lugar de garantizar las condicio- nes para una vivienda adecuada. No está de más afirmar que el equilibrio robusto o catastrófico, como se quiera ver, entre leyes y reglamen- tación municipal, es motivo de innumerables contro- versias y amparos.

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Carencia en el uso de instrumentos de financiamiento En México también atestiguamos un enorme vacío en la aplicación de instrumentos para el financiamiento del desarrollo urbano. Son contados los municipios que no regalan la zonificación de los usos del suelo a sus propie- tarios y poseedores. 13 El potencial constructivo derivado de las regulaciones de planeación urbana, salvo algunas excepciones, no se cobra, pese a que se trata, en los tér- minos del tercer párrafo del artículo 27 de la CPEUM, de un elemento natural susceptible de apropiación al que pueden imponerse válidamente las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular su aprovechamiento en beneficio social. 14 Paradoja de sus atribuciones plenas, pero ingresos condicionados En materia tributaria parece muy afortunado el texto constitucional 15 que otorga a los municipios los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria, de su fraccio- namiento, división, consolidación, traslación y mejora. Incluso va más allá al posibilitar expresamente tasas adicionales, con lo que abre amplias avenidas a impuestos a baldíos urbanizados y otros predios ociosos, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, con lo que abre la puerta a gravar el potencial de apro- vechamiento o la distribución de cargas y beneficios del desarrollo urbano. Adiciona, además, la prescripción de que las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer tales contribuciones ni concederán exenciones en relación con las mismas.

son aquellos que se identifican en el mercado, no los que se imponen bajo una decisión “legislativa”. Traslada a un cuerpo político una determinación estrictamente técnica, restringiendo con ello la capacidad municipal de actua- lizar los valores catastrales, así como para fortalecer sus haciendas. No es raro ver legislaturas que niegan o alteran por motivos electoreros las iniciativas municipales en este tema; otros municipios optan por incrementos nimios para evitar confrontaciones. Otro problema estriba en la exención expresa que contempla la propia fracción IV del artículo 115 de la CPEUM. Afirma que

solo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Con ello, todos los bienes de la Federación y los gobier- nos de los estados y su régimen de concesiones se encuen- tran exentos y protegidos; tal es el caso de aeropuertos, puertos, aduanas, puertos interiores, zonas y edificios federales, entre muchos otros. Es claro que el uso y opera- ción de dichos inmuebles afectan seriamente las hacien- das municipales por los servicios públicos que requieren: conservación de vialidades, tránsito, alumbrado público, basura, vigilancia, agua, jardinería, etcétera. Por si fuera poco, otra dificultad de consideración en el diseño de políticas fiscales municipales

Todo parece feliz, sin embargo, el propio texto constitucional esta- blece las condiciones y artificios que limitan seriamente las atri- buciones municipales. La CPEUM expresamente encomienda a las legislatu- ras estatales la aprobación de “las cuotas y tarifas aplica- bles a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la pro- piedad inmobiliaria”. Afirmar una base legislativa a las cuotas y tarifas es desde luego acorde con el principio de legalidad; sin embargo, la segunda parte del

es el papel de los ingresos federales deri- vados del Impuesto sobre la Renta (ISR) que, en su capítulo relativo a los Ingresos por Enajenación

de Bienes, llega a gravar las ganancias hasta con 35% del valor de un inmueble, lo que deja poco margen para recu- perar, en favor de la ciudad, las plusvalías que genera el desarrollo urbano. No está de más traer a

cuento las reiteradas y casi periódicas propuestas de las políticas nacionales, donde se pretende estimular la producción habitacional mediante subsidios, reducciones o condonaciones de los tri- butos municipales; siendo el caso de que es

texto, donde deja la aprobación de las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones a las legislaturas ha tenido efectos muy negativos, politizando un elemento que debería ser estrictamente técnico. Los valores catastrales

el eslabón más directo a la población, pero también el más pobre. Es clara la aplicación del viejo dicho mexi- cano de “hágase la voluntad de Dios en los bueyes de mi compadre”. También es curiosa la ignorancia en dichas

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El problema de ser juez y parte Otro problema tiene que ver con el hecho de que la CPEUM deja en manos del municipio las facultades para aprobar la zonificación urbana y otorgar licencias y permisos de construcción, pero también les encomienda “[a]utorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales”. Con ello, al municipio se le constituye como parte actora y juez interesado. Difícilmente su vigilancia dará frutos ante actos que ellos mismos autorizan. De ese modo, las acciones municipales relacionadas con el uso y aprovechamiento del suelo, que deberían seguir un marco de planeación y reglamentación estricto, encuentran amplios campos discrecionales en sus mecanismos de verificación y control. No es extraño que cambios en la zonificación aplicable o el otorgamiento de autorizacio- nes de fraccionamientos o condominios habitacionales en la lejanía, sin vialidades, infraestructuras, equipa- mientos o servicios públicos se den en cabildos de “com- padres”, sin sanción ni verificación alguna (muchos pre- cisamente al final de las administraciones municipales). Las tres atribuciones municipales expuestas en materia de planeación y zonificación, autorización, control y vigilan- cia de uso del suelo, así como de licencias de construcción que parecen amplísimas, se ven en realidad limitadas en diversos ámbitos espaciales y materiales donde el gobierno federal tiene mano y se excluye al municipio de injerencia en su propio espacio territorial. 20 Incluyen diversos temas y perspectivas: áreas naturales protegi- das, aprovechamientos forestales, agua, minería, playas y zonas costeras, así como otras actividades y materias de competencia federal (subsuelo, espacio aéreo, puertos, aeropuertos, fronteras, vías generales de comunicación, entre una larga lista de temas). El desencuentro y primacía de regulaciones federales Si a ello se suma la avalancha incontenible de inver- siones inmobiliarias provocada por la aplicación de obras e instrumentos financieros a cargo de la Federación (incluyendo la dirección de los recursos de los traba- jadores para la vivienda), es muy delgada la “costra” del territorio nacional donde gobiernan los estados y muni- cipios mexicanos. Construir un edificio de arena para luego patearlo Por si fuera poco, la CPEUM presenta una excepción incongruente y carente de armonía con sus propias ins- tituciones y principios. En la misma fracción del artículo 115, donde explicita las facultades municipales de planea- ción y zonificación ya comentadas, complementa con un texto que dice: “Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los municipios estarán exclusivamente bajo

propuestas del papel que juega el ISR en relación con los ingresos por enajenación de bienes que ya hemos referido. Existen otros problemas de política y administración fiscal municipal derivados del texto constitucional, que exceden los propósitos de este escrito. Basta enunciar la problemática de las políticas tarifarias entre los munici- pios, en particular en zonas metropolitanas y conurbadas. En territorios y condiciones semejantes, los ciudadanos sufren cargas fiscales injustificadamente diferentes. 16 Competencias inciertas y jurisdicciones expoliadas La CPEUM determina que los municipios, 17

en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: a. Formular, aprobar y administrar la zonifica- ción y planes de desarrollo urbano municipal.

b.

Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales. Otorgar licencias y permisos para cons- trucciones.

c.

Como expresamente señala, tales atribuciones se ejer- cerán “en los términos de las leyes federales y estatales relativas” , lo que se traduce en un principio de subor- dinación y concordancia legislativa no siempre fácil de resolver para los municipios. Parecen plenas sus facul- tades en materia de planeación del territorio urbano, y en particular para regular los procesos de expansión ordenada de los centros de población, sin embargo, en la realidad están condicionadas. Las leyes estatales y federales dan cuenta de diversos límites y condiciones para el ejercicio de esas “autonomías”. Es el caso de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, que impone un dictamen de congruencia a los munici- pios, emitido por la dependencia de la entidad federativa competente en materia de desarrollo urbano, que asegure que todos los instrumentos de planeación territorial municipales guarden congruencia, coordinación y ajuste con otros niveles superiores de planeación, así como con las normas oficiales mexicanas aplicables. Con ello, cual- quier decisión relativa a tales instrumentos municipales deberá supeditarse al arbitrio de los gobiernos estatales. En materia ambiental la situación está peor. Las facultades municipales relativas al ordenamiento eco- lógico y urbano del territorio son francamente contradi- chas e impugnadas por las autoridades federales, 18 tanto por el ejercicio directo de controversias constitucionales como por el uso de autorizaciones en materia de impacto ambiental, que son aplicables a un numeroso conjunto de acciones y proyectos habitacionales. 19

12 Vivienda Infonavit • JUNIO 2022

la jurisdicción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción”. Es decir, las facultades municipales frente a los “bienes inmuebles de la Federación” no tienen efecto ni capacidad alguna. Frente a estos problemas y debilidades instituciona- les, el empuje de la inversión inmobiliaria, alentada por el modelo de producción habitacional y sustentada en el financiamiento de los organismos nacionales de vivienda, arrasa contra todas las capacidades municipales. Más allá de la temporalidad y politización de las administraciones públicas, buena parte de los muni- cipios mexicanos, pese a esa escasa autonomía de ges- tión, han contribuido generosamente (en un marco de incompetencia y corrupción) al desorden urbano y

habitacional, otorgando autorizaciones indiscriminadas a todo tipo de desarrollos. No solo cediendo fácilmente a la presión del mercado inmobiliario, sino en particular ante la ausencia de controles institucionales que permi- tan un adecuado equilibrio entre los diferentes poderes. Al parecer, la única atribución donde los municipios parecen haberse dado vuelo es en la de “otorgar licencias y permisos para construcciones”, que se conceden sin mayores cortapisas. El equilibrio entre poderes, así como una adecuada distribución de competencias, hoy bajo un centralismo atroz, son temas imprescindibles por donde habrá de transitar el rediseño institucional del municipio y el papel que jugará en el siglo XXI. Su fortaleza o debilidad dará cuenta del futuro de las ciudades mexicanas.

Referencias Azuela, A. (Mayo-agosto 2016). Para una ciudad incluyente y sustentable, otro régimen de propiedad. Configuraciones. Revista de la Fundación Pereyra y del Instituto de Estudios para la Transición Democrática . Núm. 41. Controversias constitucionales pueden consultarse en: https://www.scjn.gob.mx/pleno/seccion-tramite-controversias Leyes federales pueden consultarse en: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm Ramírez Navarro, M. F. y Ramírez Navarro, V. (2020). Evaluación y perspectivas de la política habitacional en México. Revista Caribeña de Ciencias Sociales . https://www.eumed.net/rev/caribe/2020/03/politica-habitacional-mexico.html Véase, por ejemplo, el documento del Infonavit donde se afirma: “La falta de capacidades municipales, que en ocasiones se suma a retos de coordinación con otros niveles de gobierno, continúa siendo un desafío; no obstante, existen esfuerzos destacables de colaboraciones público-privadas con beneficios compartidos. La demanda de vivienda y la velocidad observada en la expansión de las manchas urbanas continúan imponiendo grandes retos a las capacidades técnicas y presupuestales de algunos municipios. En ocasiones, esto deriva en la construcción de viviendas con insuficientes servicios urbanos, los cuales afectan la calidad de vida al generar costos adicionales para los hogares. En esta materia destaca con particular fuerza la limitada vinculación entre los proyectos de vivienda y la oferta de transporte público”. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (2018). ¿Qué funciona y qué no en vivienda? , p. 18. 3 El artículo 115 de la CPEUM señala un extenso catálogo de competencias y funciones a cargo del municipio. 4 El artículo 124 de la CPEUM recoge este principio del federalismo pactista. 5 Como las regulaciones en materia civil, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 121 constitucional; o como la administración del uso del suelo y la prestación de los servicios públicos en favor de los municipios, conforme al artículo 115. 6 Como la Política Nacional de Vivienda. 7 Como los asentamientos humanos o la protección del medioambiente. 8 Ver fracción II del artículo 115 de la CPEUM. 9 Esta consideración debería ser el eje rector en las reiteradas propuestas gubernamentales de “ventanillas únicas de simplificación de trámites”, de curso casi imposible bajo el federalismo y municipalismo mexicano. 10 Notas 1 Una síntesis de estos problemas puede verse en Ramírez Navarro, M. F. y Ramírez Navarro, V. (2020). Evaluación y perspectivas de la política habitacional en México. Revista Caribeña de Ciencias Sociales. https://www.eumed.net/rev/caribe/2020/03/politica-habitacional-mexico.html 2 La importancia de la PSV es crítica. Según datos del Programa Nacional de Vivienda 2019-2024, para 2018 el número de viviendas en rezago por hacinamiento fue de 1.7 millones (aproximadamente 7% del total de las viviendas) y por materiales fue de 8.5 millones (aproximadamente 25% del total de las viviendas). También es necesario tener presente que la oferta de vivienda social se ha reducido en más de 22% durante 2021. 11 No deja de ser interesante el caso de algunos municipios de Oaxaca que son francamente permisivos a la PSV; o, por otra parte, la reticencia de los municipios del Estado de México para flexibilizar sus disposiciones. 12 Tal es el caso del Código de Edificación elaborado por la Comisión Nacional de Vivienda (2018) o las Reglas para el Otorgamiento de Créditos a los Trabajadores Derechohabientes del Infonavit. DOF: 12/05/2021; y las Reglas de Carácter General que se emiten con fundamento en los artículos transitorios quinto, sexto y séptimo de las Reglas para el Otorgamiento de Créditos a los Trabajadores Derechohabientes del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. DOF: 12/05/2021. 13 Son notables los casos de los municipios que sí tienen instrumentos financieros para distribuir las cargas y beneficios del desarrollo urbano: Zapopan, Guadalajara y Ciudad Juárez con el denominado CUS + (a partir de un estándar mínimo de aprovechamiento autorizado, los incrementos de construcción se pagan por metro cuadrado); o Felipe Carrillo Puerto mediante la zonificación condicionada (a partir de un estándar mínimo de aprovechamiento autorizado, los incrementos de construcción se obtienen de acuerdo al desempeño urbanístico, ambiental y contribuciones monetarias del proyecto que reduzcan sus impactos negativos). 14 Antonio Azuela de la Cueva ha desarrollado esta tesis. Puede verse en: Azuela, A. (Mayo-agosto 2016). Para una ciudad incluyente y sustentable, otro régimen de propiedad. Configuraciones. Revista de la Fundación Pereyra y del Instituto de Estudios para la Transición Democrática . Núm. 41, pp. 127 y ss. 15 Me refiero al texto de la fracción IV del artículo 115 de la CPEUM. 16 Como ejemplo de muchos, el caso de la Unidad Habitacional El Rosario, ubicada entre la alcaldía Azcapotzalco y el municipio de Tlalnepantla: un andador del conjunto separa a ciudadanos de primera y de segunda, con cargas fiscales y de servicios sustancialmente distintos. 17 Artículo 115, fracción V, incisos a), d) y f) de la CPEUM. 18 Como las siguientes controversias constitucionales: 158/2021 (Ejecutivo Federal vs. Felipe Carrillo Puerto); 72/2018 y 68/2021 (Ejecutivo Federal vs. Tulum); y 178/2021 (Ejecutivo Federal vs. Cozumel). 19 La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, en su artículo 28, da cuenta de la larga lista de acciones y obras que requieren de autorización federal específica. 20 El caso del municipio de Felipe Carrillo Puerto, Quintana Roo, aunque no único, es extremo: la mitad de su territorio está afectado por un par de áreas naturales protegidas federales que lo excluyen y que terminan por no permitirle conexión a la costa (en un municipio con más de 330 kilómetros de litoral).

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