El presente artículo esboza las prácticas locales en la aplicación de la normatividad de usos de suelo. Utilizamos los casos de estudio de Ciudad Juárez, Hermosillo y Tijuana, para ilustrar la evolución de la flexibilidad normativa y su relación con las políticas facilitadoras de vivienda. Asimismo, analizamos la incertidumbre que genera la alta discrecionalidad en la aplicación de las normas urbanas, ya que impacta los tiempos y costos de producción de la vivienda. En conjunto, observamos cómo estas ineficiencias administrativas en la aplicación de los instrumentos de planeación urbana acentúan la exclusión socioespacial encabezada por la dinámica de mercado.
Las reformas financieras implementadas en México a finales del siglo XX permitieron a millones de familias asalariadas acceder a una hipoteca, pero también pro- movieron un patrón de crecimiento expansivo y segre- gado (Monkkonen, 2012; Montejano et al., 2018). Dichas reformas aceleraron la producción de vivienda nueva, lo cual generó una presión desbordada sobre los municipios, quienes, según la discusión académica, fueron incapaces de regular el crecimiento de sus ciudades (Coulomb y Schteinghart, 2006). Esta premisa es consistente con el planteamiento de que la planeación tiene poco o nulo efecto en las ciudades mexicanas; planteamiento que se presenta sin mayor explicación sobre las particularidades en la implementación de las normas urbanas. A través de un análisis cualitativo de la evolución e implementación de la normatividad de usos de suelo en tres ciudades del norte de México, proponemos que, en los municipios con altos índices de crecimiento for- mal, las normas se aplican con más frecuencia de lo que sugiere la literatura en torno a la planeación. Sin embargo, estas normas son flexibles por diseño y son aplicadas con diferentes niveles de discrecionalidad. Este panorama cambiante en la aplicación de la norma incrementa la incertidumbre en la inversión inmobiliaria y presenta serios problemas de transparencia en el ámbito local. Método Este es un primer acercamiento cualitativo a la evolución de las normas de uso de suelo, su implementación en las tres ciudades de estudio y sus impactos en la producción de vivienda. Este análisis es parte de un estudio más amplio, enfocado en entender los esquemas de gobernanza en la elaboración y aplicación de las normas urbanas. Aquí presentamos solamente los resultados referentes a la flexibilidad normativa. Con el término planeación flexible nos referimos a la adaptación de los instrumentos de planeación para que se adecuen a las necesidades de zonificación de los desarro- lladores de vivienda. Planteamos que la flexibilización de la planeación siguió dos vertientes: la primera, a través de
la posibilidad de solicitar cambios en las normas urbanas (usos de suelo, alturas de los edificios, densidades, entre otras); y la segunda, a partir de la elaboración de instru- mentos de planeación urbana ad hoc. Tanto la definición de usos de suelo como los lineamientos que debe seguir el desarrollo se inscriben en los Planes y Programas de Desarrollo Urbano de cada ciudad, por lo cual nos enfo- camos en ellos para este análisis. Para explorar la flexibilidad de la normatividad, reali- zamos un análisis de los Programas de Desarrollo Urbano de las tres ciudades. El análisis fue complementado con datos recopilados a partir de entrevistas a representantes de la iniciativa privada y el sector público aplicadas entre julio y septiembre de 2021. Se llevó a cabo la transcrip- ción literal de las entrevistas y posteriormente se realizó la codificación. La flexibilidad normativa y su relación con el costo de la vivienda En países desarrollados con marcos regulatorios robustos y sistemas de implementación reconocidos por la ciu- dadanía, encontramos un consenso académico sobre la existencia de una relación endógena entre los precios de la vivienda y el nivel de regulación. 1 De tal forma que las zonas con altos valores tienden a ser altamente reguladas para mantener las características que aseguran formas de mantener su valor (Kok et al., 2014). Por su parte, en los países en desarrollo, los estudios coinciden en que la zonificación, al restringir la utiliza- ción del suelo, afecta de manera adversa los precios de la vivienda. Por ejemplo, Bertaud y Malpezzi (2001) conclu- yen que los costos de la regulación sobrepasan los benefi- cios que generan los subsidios que el gobierno designa a la vivienda en Malasia. En América Latina, Boullon (2012) estima que los costos legales representan en promedio 5.6% del costo total de una vivienda, mientras que el tiempo para conseguir un permiso de construcción puede demorar 2.2 meses. Por otro lado, Monkkonen y Ronconi (2013) encuentran en Argentina que la alta regulación también se asocia con altos niveles de irregularidad.
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