Tres momentos centrales en la configuración de los ámbitos de actuación metropolitana se materializaron en: a. Leyes promulgadas en 1994 y 1997, mediante las que se aclara la función planificadora del terri- torio: las áreas metropolitanas deciden normas generales sobre ordenamiento territorial y los municipios se reservan las normas urbanísticas específicas, todo en el marco de la legislación de jerarquía superior. b. La Ley 99 de 1993 delegó en las áreas metropo- litanas la autoridad ambiental y la Ley 105 del mismo año les adjudicó autoridad en materia de transporte. c. La Ley 1625 de 2013, o Ley Régimen de Áreas Metropolitanas, donde se definen los ámbitos de actuación como hechos metropolitanos según que impacten simultáneamente en dos o más municipios del área metropolitana; y concreta dos instrumentos estructurales: el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano (PIDM) 5 y el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial (Pemot). 6 El artículo 319 de la Constitución política define las áreas metropolitanas como entidades administrativas orientadas a racionalizar la prestación de servicios públi- cos “y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano”. Se remite a la Ley de Ordenamiento Territorial crear un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropo- litanas, así como señalar el proceso de consulta popular mediante el cual se decide la integración del municipio al área metropolitana. La Ley 1454 de 2011 contempla el régimen especial y otorga calidad de norma general de carácter obligatorio para los municipios el acto adminis- trativo de constitución del área metropolitana. El financiamiento del AMVA tiene dos fuentes cen- trales. Ambas parten de la recaudación del impuesto predial por parte de los municipios: el 2 por millar del impuesto predial y una sobremesa ambiental; aporta- ciones voluntarias definidas por los concejos munici- pales, una vez definidas, son obligatorias (Contreras Ortiz, 2020). Este entramado sugiere un esquema jurídico que emana de la rama legislativa del Estado compuesta por el Senado y la Cámara de Representantes, mediante la que se establecen sistemas de equilibrio entre los gobiernos populares de las autoridades territoriales y otros órga- nos normados por la Ley 1454 de 2011, denominados Entidades Administrativas de Asociatividad (es el caso de las áreas metropolitanas según la Ley 1625 de 2013), las cuales están facultadas para prestar servicios públi- cos y recibir otras funciones delegadas por las entidades territoriales o por los órganos del nivel nacional (central).
Por el contrario, la inestabilidad política que imperaba en Medellín —tuvo siete alcaldes durante la década de 1980— es un dato que no se debe pasar por alto al valorar el proceso de formación de instancias metropolitanas. En las dos secciones próximas se presenta el análisis de los sistemas de gestión metropolitana existentes en Guadalajara y Medellín. Posteriormente se presentan los hallazgos de forma sintética.
Formas y estructuras de la gestión metropolitana en Colombia, caso AMVA
La organización político-territorial del Estado colombiano es unitaria descentralizada con autonomía de sus entida- des territoriales. Son autoridades territoriales de elección popular, para el nivel departamental, el gobernador y una asamblea (definida como corporación político-admi- nistrativa); para el municipio, un alcalde y un concejo municipal (corporación político-administrativa), en tanto que en el nivel distrital existe un concejo distrital. La Constitución política de 1991 marca un parteaguas en la historia municipalista de Colombia. La década final del siglo XX inauguró la etapa del municipio autónomo con gobiernos emanados por elección popular, entidad base de la división político-administrativa del Estado. Sumado a ello, la Constitución facultó a los municipios para crear áreas metropolitanas (como figuras administrativas de coordinación intermunicipal) que podrían ejecutar obras de interés metropolitano (Contreras Ortiz, 2020). El AMVA surge en 1980 mediante ordenanza de la Asamblea Departamental de Antioquía, que otor- gaba funciones de planificación territorial y construc- ción de obras de carácter metropolitano. En sentido estricto, dado que el fenómeno metropolitano se entiende por la fragmentación jurisdiccional, no es sino con la Constitución de 1991 que se dan las condiciones para la emergencia de fenómenos transmunicipales, máxime que el problema dominante era la inestabilidad política en la escala municipal.
132 Vivienda Infonavit • JUNIO 2022
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