¿Qué explica la baja recaudación predial?
Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), este último creado también en 1980 en sustitución del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles (ISIM), que había servido de base al sistema de participaciones establecido desde 1948. En estricto sentido, las participaciones federales a estados y municipios existen desde la primera conven- ción nacional fiscal de 1925. Sin embargo, no fue sino hasta 1980 cuando estas comenzaron a pagarse con base en el total de la recaudación de impuestos federales; es decir, se crea el concepto de recaudación federal parti- cipable (RFP), lo que da mayor certidumbre a estados y a municipios sobre los montos de las participacio- nes. Además, por primera vez se establece una Ley de Coordinación Fiscal (LCF), donde la distribución de las participaciones se lleva a cabo a través de fórmulas claramente establecidas en la ley, mismas que han ido cambiando a través del tiempo. El segundo tipo de transferencias federales a estados y municipios son las aportaciones del Ramo 33, las cuales se crearon con la reforma a la LCF de 1997 y comenzaron a operar en 1998. Las aportaciones, a diferencia de las participaciones, son transferencias de recursos federales a estados y municipios que deben aplicarse, obligatoria- mente, a financiar rubros determinados de gasto. Es decir, son transferencias condicionadas. La siguiente figura nos muestra, desde los inicios del SNCF, el ingreso total de los municipios del país, dis- tinguiendo la proporción que proviene de las participa- ciones y las aportaciones. Si bien la dependencia de las transferencias federales y estatales hasta mediados de los noventa era, en promedio, de 50%, el desequilibrio vertical se agudiza a partir de la creación del Ramo 33. En la actualidad, 73% de los ingresos municipales proviene de las transferencias.
Los estudios dedicados a analizar el impuesto predial en México son pocos y la mayoría de ellos se concentran en los municipios de algún estado o región, y no en la totalidad de los municipios del país. 2 Unos pocos abordan pregun- tas sobre el nivel de recaudación predial. Otros trabajos tocan el tema indirectamente al analizar la capacidad de la hacienda municipal de generar ingresos propios (lo que incluye, además de la recaudación predial, derechos, productos y aprovechamientos). Ambos tipos de estudios sugieren que el bajo nivel de recaudación municipal tiene que ver con las transferencias de recursos que les hace el gobierno federal (Raich, 2004; Sour, 2004, 2008; Cana- vire y Zúñiga, 2015; Zúñiga, 2010; Peña y Wence, 2011). Argumentan que las transferencias federales a estados y municipios, es decir, las participaciones (Ramo 28) y las aportaciones (Ramo 33) tienen un efecto pernicioso sobre la recaudación de impuestos locales, pues han ocasionado que los gobiernos subnacionales sean altamente depen- dientes de esos recursos y los han desincentivado para mejorar el cobro de impuestos como el predial. La idea es que, en la medida en que los gobiernos tengan acceso a recursos por otras fuentes menos costosas políticamente, la recaudación tributaria disminuirá. La hipótesis de los recursos alternos tiene mucho sentido. Pero antes de evaluarla hace falta aclarar el sistema de transferencias. Las participaciones están ligadas al establecimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en 1980. Bajo dicho sistema, todos los estados y municipios del país renunciaron a la mayor parte de sus potestades tributarias a cambio de recibir participaciones; es decir, transferencias no condicionadas del gobierno federal, quien se encarga de recaudar los impuestos más impor- tantes, tales como el Impuesto Sobre la Renta (ISR), el
Figura 7. Dependencia de los municipios de las transferencias intergubernamentales
Fuente: Elaboración propia con datos del Inegi.
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