Anuario 2024 de Cotec
Innovación y democracia
La solución: el Estado como creador de mercados
C on frecuencia, el Estado ha sido el responsable de conformar y crear activamente mercados, no solo de corregirlos. De hecho, los propios mercados deberían considerarse el resultado de las inte- racciones entre actores públicos y privados (así como de actores del tercer sector y la sociedad civil). En su influyente obra La gran transformación , Karl Polanyi ¹² describe el papel del Estado en la imposición de la existencia del llamado mercado libre: “El camino hacia el libre mercado se abrió y se mantuvo abierto gracias al enorme aumento de un intervencionismo continuado, organizado y controlado centralmente”. El enfoque de Polanyi desacredita la noción de que las actuaciones estatales son “intervenciones”. La suya es más bien una noción en la que los mercados están pro- fundamente incrustados en las instituciones sociales y políticas, ¹³ y en la que estos son el resultado de procesos sociales y políticos. Y sin embargo, dentro de la teoría económica, no existen términos para referirse a cómo las actuaciones de las instituciones públicas (su visión, sus inversiones y regulaciones) contribuyen al bien común, no solo a su corrección o distribución. ¹⁴ El análisis de Polanyi no se refiere únicamente a la manera en que se forman los mercados en el transcurso del desarrollo económico. También puede aplicarse para entender la forma más moderna de los mer- cados y, en particular, aquellos impulsados por la innovación. Las primeras inversiones en algunas tecnologías importantes de uso general, desde la producción en masa hasta la tecnología aeroes- pacial y la de la información y las comunicaciones, fueron inversio- nes del sector público. ¹⁵ Una característica fundamental de las inversiones que crean mercados es que no se limitan a la investigación básica inicial (el clásico bien público). De hecho, las inversiones públicas que dieron lugar a revoluciones tecnológicas (las tecnologías de la información, la biotecnología, la nanotecnología) y a nuevas tecnologías de uso general (como internet) se distribuyeron a lo largo de toda la cadena de innovación: la investigación básica a través de la Fundación Nacional de Ciencias (NSF, por sus siglas en inglés), la investiga- ción aplicada mediante la Agencia de Proyectos de Investigación Avanzados de Defensa (DARPA) y los Institutos Nacionales de Salud (NIH), y la financiación de empresas en sus primeras etapas a través de iniciativas como el Programa de Investigación de Innovación para Pequeñas Empresas (SBIR), que utilizan la contratación pública para permitir que las pequeñas empresas crezcan gracias al suministro de bienes y servicios innovadores al sector público. ¹⁶ Esto significa que este tipo de instrumentos de innovación se propagaron por una red descentralizada de diferentes organismos a lo largo de toda la cadena de innovación. Aunque estos organismos puede que no actuasen juntos de una manera planificada, solían estar motiva-
dos por una visión para crear nuevos panoramas (en defensa o en ciencias de la vida) y no se limitaban a solucionar los problemas de los panoramas existentes. De hecho, internet resolvió un problema —conseguir que los satélites se comunicaran— y fue financiado por una agencia del Gobierno orientada a la resolución de problemas. La DARPA, los NIH y otros organismos de este tipo han tenido éxito precisamente porque no se limitaron a corregir los mercados y muchas veces fueron pioneros, en lugar de ceñirse a minimizar los riesgos para los líderes del mercado. Del temor a elegir ganadores a elegir a los dispuestos A unque se reconoce que la inversión pública desempeña una fun- ción a la hora de proporcionar lo “básico”, por ejemplo las infraes- tructuras (sin carreteras, las empresas no tendrían manera de transportar mercancías) y la protección de la propiedad privada, más allá de eso su papel es en buena medida ignorado. ¿Acaso debería el sector público hacerlo todo? Por supuesto que no. Además, las inversiones gubernamentales no siempre tienen éxito. La cuestión no es que el sector privado carezca de importancia o que la inversión pública siempre sea exitosa, sino que en sectores nuevos, como la biotecnología, la nanotecnología y la incipiente economía verde, las empresas privadas han tendido a invertir solo cuando es evidente que puede haber retornos. Los espíritus ani- males de los inversores empresariales son de por sí una función endógena de la inversión pública, que solo se activa después de que las inversiones públicas hayan sentado las bases en aque- llos ámbitos que implican mayor riesgo y requieren más capital. De hecho, cuando las inversiones gubernamentales son audaces, estratégicas y están orientadas por una misión, la inversión del sector privado es mayor. Aquí, la clave es que el Gobierno no debe jugárselo todo a una carta, escogiendo proyectos grandes y ambi- ciosos, sino elegir una dirección que requiera que muchas organi- zaciones innoven e inviertan, y diseñar instrumentos (contratación pública, subvenciones, préstamos) para atraer a las organizaciones que estén dispuestas a ayudar a resolver un problema, ya sea este ir a la Luna o luchar contra el cambio climático. Una vez admitimos que el Estado ha sido un conformador y creador de mercados, y un inversor principal que ha asumido riesgos, la siguiente cuestión es cómo crear un marco político que pueda fomentar una relación simbiótica entre los sectores público y privado, y movilizar la energía necesaria para abordar retos sociales y facilitar un crecimiento más sostenible. En el siguiente apartado, expongo las medidas políticas de innovación orientadas por misiones como un posible marco; uno que no intenta igualar las oportunidades, sino dirigirlas. No se trata de elegir a los ganadores, sino a los dispuestos.
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