Anuario 2024 de Cotec
Innovación y democracia
La socialización de los riesgos y las recompensas E s importante señalar que un enfoque orientado por misiones no consiste en que el Gobierno “escoja ganadores” en determinados sectores industriales verticales, sino en elegir direcciones para que se produzca el cambio. Debería utilizarse todo el poder de los instrumentos políticos para crear proyectos que obtengan solucio- nes de muchos y diferentes actores dispuestos. La reducción del riesgo asume una estrategia conservadora que minimiza el riesgo de elegir proyectos perdedores, pero no maximiza necesariamente la probabilidad de elegir ganadores, lo cual requiere la adopción de un enfoque de cartera para las inversiones públicas. ²¹ En este tipo de enfoque, el éxito de unos pocos proyectos puede cubrir las pérdidas de muchos otros, y además la organización pública en cuestión aprende de sus inversiones que generan pérdidas. ²² En este caso, no es tan importante que haya una corresponden- cia entre los fallos y las soluciones como que se disponga de una estructura institucional que garantice que las políticas ganadoras proporcionan suficientes recompensas para cubrir las pérdidas, y que las pérdidas sirven de lección para mejorar y renovar las políticas futuras. Las investigaciones sobre el Estado desarro- llista ²³ sugieren que la mejor forma de lograr estos objetivos no es mediante fuertes políticas impuestas desde arriba, sino a través de una estructura descentralizada en la que la organización o las organizaciones implicadas mantienen la capacidad interna de ser ágiles, innovadoras y dinámicas. ²⁴ Esta corriente de pensamiento puede beneficiarse de la observación de cómo se formaron aso- ciaciones público-privadas para la creación conjunta de nuevos productos y servicios, por ejemplo las vacunas. ²⁵ En particular, existen argumentos de peso para sostener que, cuando se han producido avances tecnológicos como resul- tado de intervenciones estatales específicas que han beneficiado a empresas concretas, con el tiempo, el Estado debería obtener una parte de las recompensas económicas, manteniendo la propiedad de una pequeña proporción de la propiedad intelectual en cuya creación ha participado. Esto no quiere decir que el Estado deba tener una licencia exclusiva o poseer una proporción lo bastante grande del valor de una innovación como para impedir su difu- sión (y esto casi nunca sucede). Su función no es dirigir empresas comerciales; es desencadenar la innovación en otros lugares. Pero si posee parte del valor que ha creado, que con el tiempo adquiere un potencial de crecimiento significativo, pueden generarse fondos para reinvertirlos en nuevas innovaciones potenciales. ²⁶ Por ejemplo, los préstamos garantizados del Departamento de Energía de Estados Unidos que se concedieron tanto a Tesla como a Solyndra podrían haberse estructurado como una buena cartera pública en la que el Gobierno no solo cubriera las pérdidas
si las cosas iban mal (en el caso de Solyndra), sino que además obtuviera alguna ventaja si iban bien (en el de Tesla). De hecho, la administración Obama concedió casi la misma cantidad de dinero a las dos empresas durante el periodo de recuperación posterior a la crisis financiera de 2009 (Tesla recibió un prés- tamo garantizado de 465 millones de dólares y Solyndra recibió 500 millones). Curiosamente, el acuerdo establecía que si Tesla no devolvía el préstamo, el Gobierno se quedaría tres millones de sus acciones; un trato algo extraño, dado que en general cuando una empresa no devuelve un préstamo es porque tiene dificultades. La idea de una participación pública en una empresa que va mal no es lo que quieren los contribuyentes. Sin embargo, si el acuerdo hubiera sido que el Gobierno obtendría tres millo- nes de acciones si se devolvía el préstamo, habría sido un buen trato. Como el precio de las acciones pasó de 9 dólares en 2009 a 90 dólares en 2013, esa diferencia multiplicada por tres millones podría haberse destinado a un fondo público y habría cubierto tanto la pérdida de Solyndra como una próxima ronda de inversión. Otra forma de socializar las recompensas de una manera no monetaria es asegurarse de que las empresas que reciben garan- tías, inversiones directas y subvenciones públicas operan de una forma que sirve a la sociedad. Por ejemplo, la extracción de valor de la economía real que ha supuesto el uso cada vez mayor de la recompra de acciones ²⁷ puede revertirse mediante condicionalida- des que garanticen que los beneficios obtenidos de un proceso de creación de riqueza colectiva se reinvierten de nuevo en la econo- mía. ²⁸ La dirección de esa inversión también puede condicionarse; por ejemplo, asegurándose de que las empresas energéticas que reciben subvenciones hagan una transición mayor hacia las ener- gías renovables. Recientemente, un préstamo a la industria side- rúrgica alemana se condicionó a que el sector redujera la compo- sición de sus materiales, lo que esta hizo mediante innovaciones relacionadas con el reciclaje, la reconversión y la reutilización de materiales en toda la cadena de valor. ²⁹ También surgieron buenos ejemplos durante la crisis del covid-19. A la hora de negociar rescates para las industrias en difi- cultades, como las compañías aéreas que no podían volar, algunos Estados buscaron determinados beneficios sociales. Para acelerar la transición verde de los sectores industriales, Austria condicionó los rescates a la industria aeronáutica a la adopción de objetivos climáticos, mientras que Francia introdujo objetivos a cinco años para reducir las emisiones de dióxido de carbono en el país. Las condicionalidades son una manera de compartir los riesgos y las recompensas, de modo que para el Gobierno el “acuerdo” suponga una inversión en ámbitos beneficiosos, es decir, implique de verdad “reconstruir mejor”. ³⁰
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