La escasez de suelo apto 2 es un problema estructural para la construcción de vivienda en la Ciudad de México. Su carencia obedece al incremento progresivo y soste- nido de su valor, provocado a su vez por las dinámicas económicas generadas en torno de sus características de centralidad, como el nivel de acceso a servicios, el grado de conexión con el resto de la ciudad, las vías de comunicación disponibles, etc. Este tipo de incremento, además de encarecer el suelo apto, conlleva a la segre- gación y expulsión de la población residente que no puede mantenerse a la par de la escalada en la presión económica. Por todo esto, los costos y la localización del suelo resultan factores determinantes para la generación de oferta de vivienda de bajo costo. Ante tales circunstancias, los gobiernos se ven en la necesidad de establecermecanismos de gestión del suelo (tanto legales como fiscales y financieros) para permitir la generación de una reserva de suelo apto como base para la producción de vivienda adecuada 3 (Alonso, 2015) —sobre todo dirigida a personas en situación de pobreza o vulnerabilidad—. En la PolíticaNacional de Suelo (PNS), la gestión de este bien se define como “el proceso que conjunta la crea- ción de canales de comunicación con diversos actores, y el uso de leyes, normas, políticas e instrumentos para la ejecución de acciones integrales de incorporación, ocu- pación y uso del suelo en el desarrollo urbano” (Instituto Nacional del Suelo Sustentable [Insus], 2020, p. 18). Su objetivo esmovilizar el mercado inmobiliario para corre- gir situaciones socialmente inaceptables e ineficientes, generadas por la naturaleza económica del suelo (García et al. , 2014) en los procesos de crecimiento o reciclamiento de la ciudad, tales como la especulación, los procesos de ocupación irregular de áreas y predios, el incumplimiento de la función social de la propiedad, las dificultades para la conectividad, la movilidad y el desarrollo de infraes- tructura urbana, así como la escasa disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen los planes o programas de desarrollo urbano, entre otros. Al respecto, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU, 2016, art. 11) establece que la Federación, las entidades y los municipios tienen la obligación de generar instrumentos que permitan la disponibilidad de suelo para atender a la población en condiciones de pobreza.
No obstante, el costo del suelo disponible no es compatible con el presupuesto gubernamental para la gestión de proyectos de vivienda asequible, especial- mente en las áreas consolidadas de la ciudad, debido al comportamiento inmobiliario y por el incremento rápido y permanente de sus costos. Así, solo pueden ponerse en marcha estrategias habitacionales para sectores populares si el gobierno controla el mercado de suelo (López, 2020), en un esquema en el que los fondos de financiamiento disponibles para vivienda parten de que la situación de propiedad (dominio) del suelo debería estar resuelta (Gargantini et al., 2014), y en tanto que los factores que privan del satisfactor básico de la vivienda sean el suelo (con servicios y atributos de ciudad a precios asequibles) y la capacidad económica de las personas (Acosta, 2019). En este orden de ideas, el precio y la localización del suelo son los principales problemas para la producción de vivienda (Jefatura de Gobierno [JG], 2019). Ambos aspectos resultan difíciles de resolver dadas las condi- ciones actuales de la planeación urbana: ► Cada vez más, se tiende a favorecer el uso de los instrumentos de fomento, mediante la fle- xibilización de las restricciones a las transfor- maciones del uso de suelo establecidas en los instrumentos regulatorios de los programas de desarrollo urbano. ► La oposición de los desarrolladores privados a los mecanismos redistributivos de gestión del suelo, insistiendo endesarrollar proyectos que solo con- sideran los usos rentables, dejando de lado los que no generan un beneficio; entre ellos la vivienda de bajo costo (Menéndez, 2017; Morales, 2019). Ante este panorama, ¿cómo asegurar el componente redistributivo de desarrollo urbano a través de la ges- tión del suelo para vivienda adecuada, garantizando al mismo tiempo procesos de equidad y sostenibilidad? La respuesta, como hipótesis inicial, es que este elemento redistributivo está en la naturaleza y uso de los instru- mentos de las políticas de desarrollo urbano vigentes. El objetivo del presente documento es explicar cuáles son los instrumentos de gestión del suelo existentes (y algunas de sus principales limitaciones) para produ- cir vivienda incluyente en el marco de la operación del Programa Especial de RegeneraciónUrbana y Vivienda Incluyente 2019-2024 para la Ciudad deMéxico.
Gestión del suelo para la producción de vivienda incluyente en la Ciudad de México POR ANAVEL MONTERRUBIO REDONDA a
a La autora es doctora en Sociología. Actualmente se desempeña como Profesora Investigadora en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Azcapotzalco, en la Ciudad de México. Puede ser contactada en el correo: anavelmonterrubio@gmail.com
En el presente documento se explican cuáles son los instrumentos de gestión del suelo existentes (así como algunas de sus principales limitaciones) para producir vivienda incluyente, 1 en el marco de la operación del Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente 2019-2024 para la Ciudad de México.
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