Activismo judicial y distorsiones agrarias. Nuevos retos jurídicos de la política de suelo POR ANTONIO AZUELA DE LA CUEVAª
En agosto de 2020, el gobierno federal publicó la Polí- ticaNacional de Suelo. Después de casi tres décadas en las que el tema había pasado a segundo o tercer plano en el horizonte de las políticas urbanas y territoriales, 1 al fin tenemos un documento para discutir sobre una de las instituciones centrales del orden territorial: la propiedad de la tierra y su relación con los procesos de ocupación del espacio. El documento parte de una idea que ha sido recu- rrente desde los años ochenta ennuestro país: que el suelo es un “recurso estratégico” para el desarrollo urbano e, incluso, para el desarrollo en general. 2 Ofrece un análisis de las consecuencias del modelo de ocupación domi- nante en las últimas décadas y propone un conjunto de principios y retos estratégicos para lograr los objetivos que, independientemente de cómo se formulen, están plasmados en el artículo 27 constitucional desde 1976. No esmi intención ofrecer aquí un análisis del docu- mento en su conjunto, sino señalar únicamente una serie de prácticas jurídicas que han adquirido una gran importancia en la conformación de las relaciones de propiedad en torno al suelo y que no han sido incluidas en él. La intención de fondo que inspira a estas páginas es llamar la atención de la profesión (del urbanismo, la planeación, el ordenamiento del territorio o como que- ramos llamarle) sobre la necesidad de reconocer, en la dimensión jurídica de la planeación, un campo proble- mático. Si se buscan los temas jurídicos en la bibliografía académica sobre la planeación, lo que se encontrará son solo dos tipos de aproximaciones: la que ve a lo jurídico como un instrumento (pretendidamente neutro) de las políticas, y la que lo observa como una anomalía cuando se presenta el conflicto y los jueces u otros operadores jurídicos imprimen sesgos no deseados por las intencio- nes originales de las políticas. Lo que me propongomostrar a continuación es que, en las últimas décadas, ha habido enMéxico dos tipos de prácticas jurídicas que han creado situaciones que condicionan (en el sentido de que restringen y al mismo tiempo posibilitan) las formas predominantes de ocupa- ción del territorio: me refiero al activismo judicial, por un lado, y a las prácticas fraudulentas de las instituciones
agrarias, por el otro. Se trata de prácticas que deberían ser incorporadas al diagnóstico de la política de suelo, en lamedida en que requieren de respuestas específicas. Activismo judicial Si los manuales de teoría de la planeación suelen pasar por alto las prácticas jurídicas que inciden en la confor- mación del espacio, cuando consultamos los textos de historia urbana, tales prácticas aparecen casi en primer plano: ¿cómo entender la historia de la planeación en el ReinoUnido sin hacer referencia a la Town and Country Planning Act de 1947? ¿Cómo comprender el París del siglo XIX sin las resoluciones del Consejo de Estado sobre las expropiaciones del Barón de Haussman? ¿O la institucionalización de la zonificación en los Estados Unidos sin el caso Euclid vs. Ambler? Incluso enMéxico existe la creencia generalizada de que la instituciona- lización de la planeación urbana tiene que ver con la expedición de una ley, la General de Asentamientos Humanos, en 1976. Lo interesante es que, en los últimos años, los cambios jurídicos más relevantes en nuestro país no son los que han surgido del ámbito legislativo, sino los que tienen lugar en la esfera judicial. Si por mucho tiempo la inno- vación jurídica enmateria urbanística tuvo lugar a través de la expedición de leyes, recientemente ella ha tenido lugar desde el Poder Judicial. Se trata de un universo muchomás difícil de aprehender que el de la producción legislativa, ya que puede adoptar la forma de decisiones notables en el contexto del litigio constitucional (vía acciones de inconstitucionalidad y controversias cons- titucionales) omediante juicios de amparo cuyos efectos no vanmás allá de las partes involucradas, pasando por un gran número de decisiones tomadas en el ámbito de la justicia administrativa, que es muy difícil sistemati- zar. A pesar de esa dificultad, es posible distinguir dos tipos de decisiones que reconfiguran el estatuto de la propiedad y las potestades del poder público para regular su ejercicio en el contexto de los procesos de urbaniza- ción: las que se refieren a principios generales y las que restringen el alcance de instrumentos específicos de las políticas de suelo.
a El autor es doctor en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Actualmente es Investigador de Tiempo Completo Titular B, PRIDE D, del Instituto de Inves- tigaciones Sociales de la UNAM, Ciudad de México. Puede ser contactado en el correo: azueladelacueva@gmail.com
A los aspectos jurídicos de una política suele contemplárseles como parte de la “solución”, pero también son parte del “problema”. En este ensayo se señalan dos tipos de prácticas jurídicas que han creado nuevas condiciones en los procesos de incorporación del suelo: un activismo judicial que tiende a reducir los márgenes de acción de la administracion pública del Estado sobre la propiedad privada y una serie de prácticas fraudulentas sobre las tierras ejidales que restringen el acceso al suelo urbano por parte de los sectores más vulnerables. Ambas contribuyen a crear condiciones objetivas que deben ser reconocidas para el conocimiento integral de los problemas que debe resolver una política de suelo.
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