El suelo y su uso
el tema del ordenamiento territorial y la gestión del suelo ascendió a nivel de importancia nacional. 1
expedidor de dicho documento —y quien pasó de presi- dente sustituto a constitucional—, para que se declarara contra ella. Al no poder soportar las oposiciones a la Carta Fundamental, Comonfort decidió adherirse al Plan de Tacubaya (1857) y pronunciar la frase “acabo de cambiar mis títulos legales de presidente, por los de unmiserable revolucionario” (Tena, 2008). La historia nos revela que la Iglesia católica poseía en aquella época una porción gigantesca de las tierras del país. La mayor parte estando en estado inculto, lo que significaba la exclusión de la gran mayoría de la población de los beneficios de estas posesiones ecle- siásticas. Ante esta situación, y tras la expedición de la Carta Fundamental de 1857, además del triunfo de la Reforma, en enero de 1861 llegó Benito Juárez a la Ciudad deMéxico. Antes de ello, estando refugiado enVeracruz, se vio presionado por su gabinete a la expedición de las llamadas Leyes de Reforma. Para abreviar espacio, me remitiré a los artículos de estemanifiesto que tienen relación con el objeto de este trabajo, que es lo relativo a la tenencia de la tierra en el país, fuente de siglos de conflictos. En el artículo 4 se señalaba: “Declarar que han sido y son propiedad de la nación todos los bienes que hoy administra el clero secular y regular, con diversos títulos, así como el excedente que tengan los conventos demon- jas, deduciendo el monto de su valor títulos de la deuda pública y de capitalización de empleos” (Tena, 2008). El 12 de junio de 1859 se expidió la Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos, que en su primer considerando, de acuerdo con Tena (2008), se señalaba que el principal motivo de la Guerra de los Tres Años (1857-1861), promovida y sostenida por el clero, era conseguir sustraerse de la dependencia de la autoridad civil. En los primeros artículos de dicha ley se plasma el decreto de esta nacionalización:
La ley de amortización de los bienes del clero
en la evolución constitucional mexicana
En la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciu- dadano, expedida el 26 de agosto de 1789, en su último artículo establece: “La propiedad, siendo un derecho inviolable y sagrado, no puede ser privado a nadie ( nul ne peut en etre privé ) si una necesidad pública, legalmente comprobada lo exige evidentemente, y bajo la condición de una justa y previa indemnización” (Godechot, 1995). De esa consideración constitucional, el derecho de propiedad pasó al Código Civil de los franceses (Código de Napoleón), expedido el 21 de marzo de 1804. Por otra parte, en el Título II De la Propiedad del artículo 544 se estableció: “La propiedad es el derecho de gozar y disponer de las cosas de la manera más absoluta, con tal de que no se haga de esta un uso de manera prohi- bida por las leyes o por los reglamentos” (Code Civil Français, 2004). Contrario al caso galo, la Constitución mexicana de 1824 —la primera después de la declaración de Independencia en 1821— no tenía un apartado dedi- cado a los derechos humanos. Solo señalaba a algunos, dispersos en el texto. Entre estos no se encontraba nada respecto del derecho de propiedad. Sin embargo, en la Constitución del liberalismomexicano demediados del siglo XIX se incluyó una protección semejante a la de la Declaración francesa de 1789. Se trata de la Constitución de 1857, a cuyo Título I, Sección I, se le denominó: De los derechos del hombre. En el artículo 27 de dicha sección se estableció que: “la propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley deter- minará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que haya de verificarse […] Ninguna cor- poración civil o eclesiástica (sic), cualquiera que sea su carácter, denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad o administrar por sí bienes raíces con la única excepción de los edificios destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la ins- titución” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos [CPEUM], 1857). Como vemos, este ordenamiento vamuchomás allá que el del derecho francés. Señala, por un lado, condicio- nes de la tierra para poder ser ocupada (por expropiación previa indemnización); por el otro, establece limitaciones expresas a corporaciones civiles y eclesiásticas para poder adquirir o administrar inmuebles, salvo los necesarios para su objeto. La expedición de esta Constitución provocó que los grupos conservadores y la Iglesia —de una forma disi- mulada— trataran de forzar a Ignacio Comonfort, el
POR SERGIO ELÍAS GUTIÉRREZ SALAZARª
a El autor es doctor en Derecho Constitucional por la Universidad Autónoma de Nuevo León. Actualmente es catedrático de la Facultad Libre de Derecho de Monte- rrey. Puede ser contactado en el correo: sergioegsalazar@gmail.com
En este trabajo se propone hacer un recorrido histórico, desde el punto de vista constitucional y legal, de la apropiación, aprovechamiento y uso del suelo —primero rural, y en las últimas décadas con mucho más énfasis en el urbano—, así como repasar la incidencia de su uso para atender la creciente necesidad de vivienda y de otras prestaciones relacionadas que repercuten en la calidad de vida de la población.
En las discusiones del PlandeAyutla (1854), el legislador potosino Ponciano Arriaga, presidente de la Comisión encargadade formular el ProyectodeConstitución, plan- teó que el documento a redactar se ocupara del problema de la tierra en México. En sus propias palabras: “Uno de los vicios más arraigados y profundos de que ado- lece nuestro país, y que debería merecer una atención exclusiva de sus legisladores cuando se trata de nuestro código fundamental, consiste en lamonstruosa división de la propiedad territorial” (Tena, 2008). Enseguida, en ese voto particular, propuso: “nosotros censuramos en la actual organización de la propiedad […] el principio, pues, del despotismoha sido el de la explotaciónabsoluta, tendiendo su fundamento lógico en la ignorancia de las masas, y su base material en la apropiación del suelo” (Tena, 2008). De este episodio en la historia surgió el largo camino que el país ha recorrido en busca de hacer justicia a las y los mexicanos en la apropiación, aprovechamiento y uso del suelo; primero rural, y en las últimas décadas con muchomás énfasis en el urbano.
Este giro en la atención del problema obedece a la profunda transformación de nuestro país en el ámbito demográfico, el cual inició en la época en la que se dis- cutía el tema —es decir, a mediados del siglo XIX—, y se intensificó en el tránsito hacia principios del XX. LaReformaAgraria fue preponderante en las discusio- nes en torno de la Constitución de 1917. Recordemos que, en el Plan de Ayala, lanzado por Emiliano Zapata en 1911, se hizo la proclama base de la lucha agraria: “la tierra debe ser del que la trabaja”. En esa época histórica, la población del país era mayoritariamente rural y eso explicaba que el Constituyente se ocupara de ese tema fundamental. Desde ese entonces, el carácter rural del paisaje y de los habitantes mexicanos predominó hasta el censo de 1970; año en que, por primera vez, la población urbana se muestra como mayoritaria, provocando, de nuevo, reformas a laConstitución para sentar las bases del nuevo derecho urbano, que hasta entonces había sido compe- tencia de las autoridades estatales ymunicipales. A partir de la expedición de las leyes nacional y esta- tales de desarrollo urbano o de asentamientos humanos,
Artículo 1.-Entran al dominio de la nación todos los bienes que el clero secular y regular ha esta- do administrando con diversos títulos, sea cual fuera la clase de predios, derechos y acciones en que consistían, el nombre o denominación que hayan tenido. Artículo2.-Una leyespecial determinará lamane- ra y forma de hacer ingresar al tesoro de lanación todos los bienes de que trata el artículo anterior.
Como antecedente de esta ley se debe citar el voto particular de Ponciano Arriaga en los debates de la Constitución de 1857. En dicho documento, Arriaga se declaraba amigo de la propiedad privada, pero señalaba que era necesario que se confirmara este derecho por el trabajo de las mismas tierras. Con un radicalismo no
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