Uno de los retos más importantes a atender se relaciona con el diseño e implementación de instrumentos urbanísticos que generen y promuevan una relación diferente entre la vivienda y el suelo en el que esta se construye.
Un punto de partida que sirve a este propósito está en los Atlas de Riesgos municipales. De acuerdo con el Atlas Nacional de Riesgos, 2 20.3% de los municipios del país cuenta con este instrumento (502 municipios). Sin embargo, en algunos estudios (Estrada, 2014; Ruiz et al. , 2015) se ha señalado que este tipo de cartografía está lejos de tener efectos relevantes en la gestión del uso de suelo. A pesar de que se ha enfatizado la importancia de incorporar el contenido geográfico de estos atlas en las políticas de vivienda no asociadas a la reconstrucción (por ejemplo, en la producción de vivienda nueva, o en reforzamiento o regeneración), los pocos estudios acadé- micos existentes acusan la desvinculación de este tipo de caracterizaciones con los procesos de gestión de suelo en asentamientos humanos (Gordyn y Ruiz, 2020). Actualmente, la atribución de la regulación espe- cífica de los usos de suelo en México está en el ámbito municipal. A partir de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, la incorporación de una visión preventiva ante el riesgo de desastres en los instrumentos de planeación urbana es un mandamiento legal (art. 11, fracc. II, XVIII y XXIV). Sin embargo, los esfuerzos en años recientes para imple- mentar esta visión en la realidad del suelo y la vivienda muestran lagunas importantes en torno a la regulación territorial en la materia. Uno de los principales problemas para desarrollar instrumentos de gestión del suelo con perspectivas rea- les de reducción del riesgo radica en la separación —una discrepancia epistémica— entre la zonificación “cientí- fica” de las amenazas que usualmente encontramos en los Atlas de Riesgos y la zonificación secundaria que se elabora por planificadores y urbanistas. Mientras que la primera modela la distribución de la magnitud o inten- sidad probable de los fenómenos geológicos o hidrome- teorológicos partiendo de un concepto del suelo desde su dimensión física, la segunda surge de una concepción del territorio completamente diferente, centrada en el suelo como mecanismo de recaudación fiscal, desde la tenencia de la tierra y la regulación de su propiedad.
El puente más evidente entre ambas visiones está en la zonificación primaria, la cual contiene algunos elemen- tos relacionados con la vocación general del territorio, las características del medio físico natural y algunos aspectos relacionados con exposición a amenazas. En ocasiones, estas se traducen en aspectos como áreas no urbanizables o áreas naturales protegidas (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano [Sedatu], 2019). En algunos reglamentos de zonificación, estatales y municipales, encontramos referencias a los límites de los procesos de urbanización por motivos relacio- nados a los riesgos socioambientales. Usualmente, estos reglamentos asumen dos tipos de componentes de riesgo a considerar en la zonificación primaria. En el primer caso, los reglamentos señalan restricciones en la ocupación del territorio por aspectos relacionados con la topografía o la exposición a amenazas definida en el Atlas de Riesgos local. Un ejemplo de tal tipo de enfo- que es el Reglamento de Zonificación y Uso de Suelo del Municipio de Monterrey, Nuevo León (art. 7, fracc. II). En algunos casos también se definen aspectos de protección de servicios ambientales claves para redu- cir los riesgos, los cuales algunas veces van integrados dentro de Áreas Naturales Protegidas. Un ejemplo de ello es el Reglamento de Zonificación del Estado de Colima (art. 16, fracc. XI). Sin embargo, la mayoría de los reglamentos definen restricciones en la zonificación primaria a partir de un segundo tipo de enfoque, el cual define el riesgo a partir de las actividades humanas consideradas de alto impacto, especialmente instalaciones industriales o cierto tipo de actividades extractivas. Ejemplo de ello es el Reglamento Estatal de Zonificación de Jalisco (art. 17, fracc. V, lit. f). A pesar de estas aproximaciones, uno de los prin- cipales pendientes en la falta de vinculación entre la identificación de amenazas y la gestión tanto correctiva como prospectiva del riesgo dentro de asentamientos humanos es que la zonificación secundaria en México en realidad no ha adoptado criterios sobre riesgo para definir los usos de suelo.
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