Incorporación de suelo al desarrollo urbano
Las leyes secundarias enmateria de desarrollourbano, expedidas en 1976, 1993 y 2016, contemplan el régimen de concurrencia y coordinación de los tres niveles de gobierno para regular el fenómeno urbano; un sistema de planes de desarrollo urbano que orientan y a los cuales se ajustan las acciones de fundación, crecimiento, mejora- miento y conservación de los centros de población; y, por último, derivadode estos planes, un régimende regulación a la propiedad, es decir, una serie de limitantes ymodali- dades al uso, disfrute ydisposiciónde la propiedadurbana, consecuentes con los propósitos de planeación urbana. Las reformas al artículo 115 constitucional en 1983 redefinieron el papel y vida política de los ayuntamien- tos (decreto por el que se reforman las fracciones V y VI del artículo 115 de la CPEUM, publicado en el DOF del 3 de febrero de 1983). De modo particular se ratificaron y ampliaron las atribuciones y facultades de losmunicipios enmateria de desarrollo, entre las que destacan: aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, entre otras. Régimen jurídico de la propiedad del suelo EnMéxico existendos regímenes de propiedaddel suelo: la propiedad pública y la propiedad privada; esta última clasificándose enpropiedadparticular ypropiedad sujeta al régimen agrario. El régimen de propiedad privada se desprendedel artículo27 constitucional, queestableceque “la propiedadde las tierras y aguas […] corresponde origi- nariamentea laNación, lacual ha tenidoy tieneel derecho de transmitir sudominioa losparticulares, constituyendo lapropiedadprivada”. Por suparte, el régimenagrarioque se originó en laRevoluciónmexicana federalizó lamate- ria, centralizando el manejo de la propiedad social en el Ejecutivo federal, quedando la propiedad privada bajo la regulaciónycontrol de los gobiernos locales, loquedividió las competencias gubernamentales enmateria de suelo. La legislación agraria regula dosmodalidades de pro- piedad: la ejidal y la comunal, de explotación individual y colectiva, respectivamente. A partir de 1992, cuando se reformó el artículo 27 constitucional y se expidió la Ley Agraria quemodificó radicalmente las políticas ynormas en lamateria, la leydio reconocimientoplenoa lapersona- lidadyderechos depropiedadde losnúcleos agrarios, esta- bleciendo diversos procedimientos para desincorporar la tierradedicho régimene incorporarlaal desarrollourbano. La legislación agraria contiene escasas prescripciones que la vinculen con la legislación urbana, en particular en materia de incorporación de tierra ejidal al desarro- llo urbano. Por una parte, señala que: “El ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley en lo rela- cionado con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de
AsentamientosHumanos, la Ley del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente y demás leyes aplicables” (Ley Agraria, publicada en el DOF del 26 de febrero de 1992, artículo 2). Asimismo, sostiene que: “Cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los núcleos de población ejidal podrán beneficiarse de la urbaniza- ción de sus tierras. En todo caso, la incorporación de las tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos” (Ley Agraria, publicada en el DOF del 26 de febrero de 1992, artículo 87). Al respecto, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial yDesarrolloUrbano (LGAHOTDU), en su artículo 47, establece que, para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional enmateria de fundación, con- servación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, el ejercicio del derecho de propiedad, pose- sión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles, se sujetará a las provisiones, usos, reservas y destinos que determinen las autoridades competentes en los planes o programas de desarrollo urbano. En comple- mento, el mismo artículo dispone que “las áreas y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico, están sujetos a las disposiciones de ordenación urbana que dicten las autoridades” (LGAHOTDU, publi- cada en el DOF del 28 de noviembre de 2016). La función social del suelo El suelo es la estructura sobre la cual se sustenta, articula y organiza a la ciudad y la vivienda. Las acciones u omi- siones de las personas propietarias del suelo repercuten tanto en beneficios como en costos para la comunidad entera, lo que justifica y explica la regulación y control de la propiedad inmobiliaria por el poder público para asegurar que cumpla con una función social. Dicha regulación impone contemplar al derecho de propiedad como un conjunto de prerrogativas y obliga- ciones variadas y cambiantes, a partir de las necesidades que enmomentos distintos tienen los centros de pobla- ción, y cambiar el principio de la propiedad individual irrestricta de la legislación civil por el de las restricciones urbanísticas al derecho a la propiedad. Una verdadera función social de la propiedad obliga a transitar de las prerrogativas de uso, disfrute y dis- posición irrestricta de la propiedad, a las obligaciones correlativas que impone la problemática urbana actual, lo que implica conferir carácter normativo a las reglas urbanísticas y hacer que los derechos de propiedad se ajusten a ellas; imponer la distribución equitativa de los beneficios y cargas del desarrollo urbano; recuperar y aplicar las plusvalías generadas por las decisiones públi- cas al financiamiento de la urbanización, entre otros.
servido barato y reoriente las acciones de regularización de la tenencia de la tierra. La incorporación legal de tierra al desarrollo urbano en cantidades, precios y fórmulas congruentes con la forma de hacer ciudad y el ingreso de las familias más pobres es la acción estratégica de la que depende la rever- sión de los procesos anárquicos, descapitalizados, exclu- yentes e insustentables de nuestras ciudades, así como hacer efectivo el derecho a la vivienda del segmento poblacional más desfavorecido. El suelo puede constituirse enun factor de desarrollo urbano o, por el contrario, ser un elemento de desorden en la ocupación del territorio. Por su disponibilidad y costo
Hasta 1992, cuando se reformó el régimen agrario, la incorporación de tierra ejidal al desarrollo urbano solo podíahacersemediante expropiación, ya fuera para regu- larizar la tenencia de la tierra o para constituir reservas territoriales. Apartir de ese año comenzaron a operar los nuevos procedimientos que consigna lanueva legislación agraria para incorporar tierra ejidal al desarrollourbano, como son la adopción de dominio pleno y la aportación de tierras a sociedadesmercantiles. Sin embargo, dichos procedimientos se han venido aplicando mayoritaria- mente para la realización de proyectos habitacionales,
industriales o de servicios en las parcelas o tierras de uso común, valiosas por su localización, característi- cas y factibilidad de dota- ciónde servicios, los cuales nobeneficiana los estratos de poblaciónmás pobres. En paralelo, ha con- tinuado la venta ilegal de posesiones a las familias pobres en tierras suje- tas al régimen agrario en la periferia de las ciuda- des, en espera de su pos- terior regularización; proceso que continúa siendo el mayoritario para incorporar tierra eji- dal al desarrollo urbano. Adicionalmente, se da la venta masiva de sola- res urbanos, que forman las tierras para el asen- tamiento humano de los ejidos que, sin ser en rigor ilegal, es contraria al espí- ritu de la legislación agra- ria. Dichos procedimientos
ha condicionado y condi- ciona el accesoa lavivienda a los diversos sectores de la población, convirtiéndose enunmecanismode exclu- sión y segregación social. Por su tenencia y aprove- chamiento puede ser un elementode gobernabilidad y de seguridad tanto física como jurídica de poseedo- res, o ser un elemento de crisis, inseguridad y riesgo social. El suelo urbano como factor de ordenamiento territorial ha tenido esca- sos resultados. Se ha tra- tado de promover una pla- neación física que, a través de la zonificación, establece usos, densidades y otras regulaciones, pero carece de instrumentos paraorientar, controlar, inhibir o fomen- tar el desarrollo urbano de manera integrada. Los municipios son los responsables de regular el
minimizan los costos de transacción de los ejidatarios, pero están generando asentamientos precarios que van en contra de un desarrollo urbano orgánico y planificado, situación que debe evitarse. Ante estas circunstancias, resulta imperativo replan- tear los procedimientos gubernamentales para incor- porar tierra ejidal al desarrollo urbano para programas sociales de vivienda y desarrollo urbano —en especial programasmasivos de lotes con serviciosmínimos, con seguridad jurídica y ordenamiento urbano—, como parte sustantiva de una nueva política de suelo que privilegie las acciones preventivas de generación de oferta de suelo
desarrollo urbano, sin embargo, carecende recursos lega- les, humanos y técnicos suficientes, así como del tiempo necesario para hacerlo durante los períodos trianuales de administraciónde la autoridadmunicipal quenohanper- mitido acciones demediano y largo plazo. Fue justamente en las eleccionesde juniode2021 cuandoautoridades loca- les pudieron relegirse. Veremos si dicho cambio se traduce enuna política pública enmateria urbana y de suelomás sustentable que lo que hemos tenido hasta ahora. En materia de suelo resulta imprescindible pasar de la planeación a la gestión del desarrollo, a través de instrumentos concretos que faciliten la construcción
24 Vivienda Infonavit • JUNIO 2021
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