puedan acceder al suelo en las áreas urbanas. Esto sig- nifica un reto enorme para la política de suelo, ya que supone modificar radicalmente los procedimientos de las entidades del sector agrario (sobre todo del Registro Agrario Nacional y de la Procuraduría Agraria), para detener ese fraude masivo a la legislación agraria y sus efectos negativos en el mercado del suelo. Comentarios finales En este breve ensayo he señalado dos tipos de prácticas jurídicas que han creado nuevas condiciones en los procesos de incorporación del suelo a los procesos de urbanización. Por un lado, un activismo judicial que tiende a reducir los márgenes de acción del Estado sobre la propiedad privada y, por el otro, una serie de prácticas fraudulentas sobre las tierras ejidales que tienden a restringir el acceso al suelo urbano por parte de los sectores más vulnerables. Aunque los contextos que explican esos dos tipos de prácticas sonmuy distin- tos, ambas tienden a debilitar a los órganos del Estado que tienen como misión implementar una política de suelo socialmente incluyente. No es exagerado decir
que ambas prácticas tienen como resultado debilitar al interés público, ya sea a nombre de la propiedad privada individual o de la propiedad corporativa de los núcleos agrarios. Lo anterior debe llevarnos a un replanteamiento de los elementos que es preciso considerar para el diagnóstico que debe sustentar una política de suelo. Normalmente, y esto no es exclusivo de nuestro país, cuando se piensa en los aspectos jurídicos de una política se piensa solamente en las normas que sirven de fundamento a la política o en los procedimientos que sirven de instrumentos de la misma; en otras palabras, la dimensión jurídica suele ser solo parte de la “solución”. Lo que aquí ha quedado en evidencia es que las prácticas jurídicas también son parte del “problema”. Tanto el activismo judicial como las prácticas agrarias fraudulentas contribuyen a crear condiciones objetivas que tienen que ser reconocidas si se aspira a un conocimiento integral del horizonte de problemas que debe atacar una política de suelo. Ambos tipos de prácticas son reconocibles y pueden ser objeto de intervenciones exitosas, siempre que se reconozca que son parte del problema.
Resulta novedosa la incidencia del uso fraudulento de ciertas figuras del derecho agrario que se han generalizado y que deberían ser parte del diagnóstico de la política del suelo urbano.
tierraspropiedaddeejidosycomunidades.Hansidovarias lasmodalidades queha adoptado ese proceso, perovale la pena recordar que, hasta la reformade 1992que permitió a los núcleos agrarios disponer de sus tierras, estas solo podían ser urbanizadas conforme a la ley mediante la expropiación. Dadoel carácter inalienablede los derechos depropiedadde las y los campesinos sobre sus tierras, y la consecuente “inexistencia” de lasoperacionesquedehecho se celebraban en las periferias urbanas, solo los sectores populares estabandispuestos aadquirirun lotea travésde operaciones informales. Las empresas inmobiliarias del sector formal se abastecían de propiedades individuales fuera del sector agrario. Así, cuando la reforma de 1992 hizoposible la enajenaciónde tierras ejidales, no senece- sitaba tener conocimientos avanzados de economíapara predecir que “los sectores populares verían reducidas sus posibilidades de acceso al suelodadoque los propietarios (comenzandopor los propiosnúcleos agrarios) tenderían a desarrollar fraccionamientos para los sectores medios y altos” (Azuela, 1994, p. 35). Aunque no desapareció por completo el mercado informal de tierra ejidal para los sectores populares (Connolly, 2012), sí apareció un mercado de ese tipo de tierra dominado por desarrolladores inmobiliarios, que dio lugar a una gran cantidad de conjuntos habitacionales en las periferias distantes de nuestras ciudades. Las consecuencias de las anteriores tendencias son bien conocidas. Lo que resulta novedoso es la incidencia del uso fraudulento de ciertas figuras del derecho agrario que se han generalizado recientemente y que deberían ser parte del diagnóstico de la política de suelo urbano en nuestro país. La Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial, recientemente publicada, da a conocer el uso de procedimientos agrarios para incorporar ejidos a la urbanización. Vale la pena citarla in extenso :
Dichos procedimientos son: el reconocimiento como avecindados a personas que nunca han residido en el ejido, la conformación de solares urbanos condimensiones notoriamentemayores a las que requiere una familia en el medio rural, el cambio de destino de tierras de uso común para formar parcelas (que luego pasarán al pleno dominio de sus titulares) y el cambio de destino a tierras para el asentamiento humano; todos los anteriores, excediendo las necesidades reales de expansión de los núcleos agrarios. Ello resulta particularmente grave cuando ocurre fuera de las áreas de crecimiento de las ciudades o se infringe la prohibiciónde convertir enparcelas las tierras deuso comúnque cuentancon superficie forestal (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano [Sedatu], 2021, p. 66).
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) (2020). Política Nacional de Suelo . México, Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano / Instituto Nacional de Suelo Sustentable. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) (2021). Acuerdo por el que se expide la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial . Diario Oficial de la Federación, 21 de abril. Sistema de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP) (1983). Relación campo-ciudad: la tierra, recurso estratégico para el desarrollo y la transformación social . Ediciones SIAP. Torres-Mazuera, G. y Godoy Gómez, C. (2020). Expansión capitalista y propiedad social en la Península de Yucatán . Cuaderno de Trabajo LMI número 612020.
Referencias Azuela, A. (1994). “La reforma del régimen ejidal y el desarrollo urbano”. En Cámara de Diputados, El Artículo 27 y el desarrollo urbano . Comisión de Asentamientos Humanos y Obras Públicas de la Cámara de Diputados. Pp. 29-39. Connolly, P. (2012). “La urbanización irregular y el orden urbano en la Zona Metropolitana del Valle de México”. En C. Salazar (coord.), (I)regular. Suelo y mercado en América Latina . El Colegio de México. Pp. 379-425). Ferrajoli, L. (1999). Derechos y garantías. La ley del más débil . Editorial Trotta. Olivera, G. (2001). “Trayectoria de las reservas territoriales en México: irregularidad, desarrollo urbano y administración municipal tras la reforma constitucional de 1992”. EURE (Santiago), 27(81), pp. 61-84.
Asimismo, recogiendo los resultados de la investi- gación académica, el mismo documento señala, para ejemplificar el proceso, que
tan solo en un año (2014) sesenta mil hectáreas cambiaron de destino en Campeche, Quintana Roo y Yucatán; es decir, dejaron de ser tierras de uso común como unprimer paso para su comer- cialización (Torres-Mazuera et al., 2020), si bien pasaránmuchos años antes de que seanefectiva- mente utilizadas por usos urbanos.
Notas 1 Como es sabido, el único antecedente relevante en esta materia es el Programa Nacional de Reservas Territoriales de la administración federal 1982-1988 (Olivera, 2001). 2 En nuestro país, la frase aparece por primera vez como lema de un congreso de la Sociedad Interamericana de Planificación, celebrado en Morelia en 1983 (SIAP, 1983). 3 Entre otras, véanse la Acción de inconstitucionalidad 18/2004 (promovida por diputados del Congreso del Estado de Colima) Registro digital: 175498; así como la Tesis de jurisprudencia 109/2017 (10a.), aprobada por la Primera Sala de la SCJN, el 15 de noviembre de 2017, Registro digital: 2015685. 4 Tesis jurisprudencial número 5/1997 aprobada por el Pleno de la SCJN en la contradicción de tesis 29/94; Novena Época, registro digital 199493. 5 Entre otras, véase la contradicción de tesis 3/2016, publicada el 27 de enero de 2017 en el Semanario Judicial de la Federación. Plenos del Tercer Circuito. Tesis 2013540, Décima época. 6 Acción de inconstitucionalidad 35/2006. 7 Jurisprudencias por contradicción de tesis 11/2014 y 2/2019 del 4º Circuito, Registro digital: 2020120. Véase también la tesis I.10°.A.50 A, del Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, junio de 2005, página 799; así como el amparo concedido en el Expediente 1121/2013.
Se trata de una cantidad verdaderamente exorbi- tante de tierra rural que ya tiene el dudoso estatuto de “solares urbanos”, lo que crea una sobreoferta de suelo y, en muchos casos, un alza en los precios que redundará enmayores dificultades para que los sectores populares
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