La creación del derecho a la vivienda Después de la fundacióndel Infonavit, y con la convicción de que esa institución era insuficiente para atender el problemade la vivienda enel país (a razónde que se limi- taba a otorgársela solo a los trabajadores conuna relación laboral formal, en los términos del artículo 123), al inicio del sexeniodelamadridista, el Ejecutivo envió al Congre- so una iniciativa de adición al artículo 4 constitucional con el objeto de atender la demanda de los trabajadores autoempleados o del sector informal. Esta consistió en añadir un nuevo derecho social: 4 el derecho a la vivienda. “Toda familia tiene derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa. La ley esta- blecerá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo”. La refoma se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el 7 de febrero de 1983. La reforma de 1976 en materia de desarrollo urbano Este acelerado proceso de urbanización pudo haber sido la razón que impulsó al Ejecutivo federal a crear algunas dependencias administrativas para la atención del desarrollo regional y urbano y también a nivel de subsecretarías. 5 Sinduda, la creacióndel Infonavit fueunode losmoti- vos que empujó la propuesta de reforma urbana, que fue presentadaenel últimoañode lagestióndeLuisEcheverría Álvarez. Se publicó el 6 de febrero de 1976 y entró en vigor al día siguiente. Esta consistió enadiciones a los artículos 27, 73 y 115. En estos aparecen, por vez primera en la Carta de Querétaro, algunos artículos que tienen por objeto “la regulaciónordenadade los asentamientos humanos, esta- bleciendo laconcurrenciade los tresórdenesdegobiernoen estamateria […]Esa reformapretendía también, enmateria de reforma agraria, la explotación colectiva del ejido, en lugar de la explotación individual que venían realizando
visto en esa época, Arriaga expresó su preocupación por la “monstruosa divi- sión de la propiedad territorial”. Añadió que, “mientras pocos individuos están en posesión de inmensos e incultos terrenos, que podrían dar sustento para muchosmillones de hombres, unpueblo numeroso, crecidamayoría de ciudada- nos, gime en la más horrenda pobreza, sin propiedad, sin hogar, sin industria y trabajo” (Tena, 2008). Este voto lo condujo a proponer una ley para atacar ese problema. Las propo- siciones fueron las siguientes: “El derecho de propiedad consiste en la ocupación o posesión, teniendo los requisitos legales, pero no se declara, confirma y perfecciona, sino por medio del trabajo y la producción” (Tena, 2008). Otras reglas limitaban la extensión de la propiedad que podía poseer un individuo para ser perfectos propietarios. Otrasmedidas propuestas eran, sin duda premonitoriamente, el reparto de
te: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde origi- nalmente a laNación, la cual ha tenido y tiene el derechode transmitir el dominio de ellas a los particulares”. La incorporación de la figura jurídica de la propiedad originaria provocó aira- das reacciones. La preocupación central era por parte de las empresas extranjeras que veían amenazadas sus inversiones, sobre todo enminería y petróleo. 3 La fracción VIII del artículo 27 fue objeto de amplio debate en ese Constituyente, y a la fecha mantiene la redacción original, a pesar de que dicho artículo ha sido objeto de varias refor- mas a lo largo de los 104 años que tiene en vigencia. Sin embargo, las primeras reformas a ese artículo tuvieron, por lo general, la intención de regular y modificar la propiedad agraria. La preocupación era la Reforma Agraria, que importaba en un país eminentemente rural.
y Democráficos de El Colegio de México (como se citó en Medina, 1995) pronosticaba, en la década de 1960, que, en los siguientes 20 años, la población del país se duplicaría. En efecto, eso sucedió, desatando un alud de demandas para satisfacer las necesidades de la creciente población urbana. Enmedio de este proceso de crecimiento demográfico surgió la iniciativa de atacar el problema de la vivienda urbana con la creación del Instituto del FondoNacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit). La ini- ciativa del presidente Luis Echeverría llegó a la Cámara de Diputados el 22 de diciembre de 1972. En la Constitución de 1917, en el artículo 123, frac- ción XII, la redacción original era la siguiente: “En toda negociación agrícola, industrial, minera o cualquier otra clase de trabajadores, los patronos estarán obligados a proporcionar a los trabajadores habitaciones cómodas e higiénicas por las que podrán cobrar rentas que no exce- derán del medio por ciento mensual del valor catastral de las mismas” (Tena, 2008). La iniciativa del presidente Echeverría proponía la adición a la misma fracción XII del artículo 123, que decía: “Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la creación de un organismo integrado por representantes del gobierno federal, de los trabajadores y de los patrones que administre los recursos del Fondo Nacional de Vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores podrán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas” (CPEUM, 1972). Es necesario señalar que esa disposición constitu- cional no tuvo eficacia jurídica. La primera ley laboral fue expedida en 1930 y ahí no se señalaron las reglas para ejercer ese derecho social. En la segunda legislación laboral, de 1970, en el artí- culo 136, capítulo III, se identificaron a algunos patrones a los que se les obligaba a cumplir con esa determinación constitucional. Estas eran las empresas que tuvieran más de 100 trabajadores y las que estaban ubicadas a más de 3 kilómetros de los centros de población. Ello excluía del derecho a la gran mayoría de la clase traba- jadora (Tena, 2008). Quizás ese fue un anticipo de la reformamás amplia en el tema del desarrollo urbano en el país, y, de alguna forma, de la búsqueda de una justicia para las y los más desposeídos desde siempre. Sin embargo, también desató la concentración de la tierra urbana en pocas manos, o de empresas que se vieron beneficiadas con la creciente demanda, lo que significó el otorgamiento de créditos a millones de trabajadores. El saldo final puede ser interpretado como una “vic- toria” para las empresas desarrolladores, más beneficiosa para ellas que para los trabajadores. Por desgracia, esta situación prevalece en el país.
La concentración de la propiedad en México continúa vigente. Como resultado, los grandes problemas urbanos superan hoy a los agrarios: continúa la alta concentración de la tierra en pocas manos; antes la rural, ahora la urbana.
las tierras excedentes sobre “15 leguas incultas y cercanas a rancherías, congregaciones o pueblos que, a juicio de la administración federal, carezcan de terrenos […] tendrá el deber de proporcionar lo suficiente para pastos, montes o cultivos” (Tena, 2008). Lo relevante de este documento, con fecha de 1856, es que, más tarde, en la redacción del artículo 27 en la Constitución de 1917, en su fracción VIII, se señala: “Se declaran nulas todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, ranche- rías, congregaciones o comunidades hechas por los jefes políticos, gobernadores de los Estados, o por cualquier autoridad local en contravención a lo dispuesto en la ley del 25 de junio de 1856 y disposiciones relativas” (Tena, 2008). Esta disposición del artículo 27 apareció en la dis- cusión sostenida durante las últimas sesiones del Congreso Constituyente. En el Diario de los debates, en dichas fechas se encuentra una amplia discusión sobre el tema, 2 pero de esa en particular no se desprende que el gobierno mexicano haya declarado nula ninguna de las afectaciones y despojos contra esos pueblos o comunidades. El artículo 27 en el Constituyente de 1917 La gran novedad en el artículo 27 de la Constitución de 1917 fue la redacción original. Para sorpresa de propios y extraños, la incorporación en ese artículo fue la siguien-
La reforma de 1972 y la creación del Infonavit
A partir del censo de 1970, México dejó, para siempre, la condición de “país demayoría poblacional rural” para ser predominante urbano. Esta condición se ha agudizado debido al rápido crecimiento de las poblaciones urbanas. Unos datos que nos permiten dimensionar este fenó- meno, según Garza (2010):
en 1970,México teníauna población total de 48.2 millones, de los cuales 22.7 eranurbanos (aquellos quevivíanen localidadesde 15000omáshabitan- tes), lo que implica un grado de urbanización de 47.1 % (porcentaje de la poblaciónde las ciudades respecto al total). Este año, por ende, 52.9 % de la poblaciónmexicana vivía en el sector rural.
los ejidatarios del país” (Gutiérrez, 2019). La adición al artículo 27 fue la siguiente:
lograr el desarrolloequilibradodel paísyelmejora- mientode las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidasparaordenar losasentamientoshumanos y establecer adecuadas provisiones deusos, reser- vas y destinos de tierras, aguas y bosques a efecto de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población (CPEUM, 1976).
En este trabajo, Garza señala que el grado de urbani- zación para 1990 había crecido y el sistema de ciudades enMéxico se elevó a 63.4 %, consolidando la importancia del creciente sector urbano nacional. Ni siquiera en la década de 1980—la llamada “década perdida”— se frenó este proceso, lo que demuestra que son las diferentes condiciones de vida ciudad-campo, las que determinan el flujo de la población campo-ciudad. En esa década, México apareció como el país del mundo con un crecimiento poblacional superior al 3.5 anual. Un estudio del Centro de Estudios Económicos
En cuanto a los aspectos legislativos secundarios, se reformó el artículo 73 en su fracción XXIX inciso C, que señala las facultades del Congreso, para añadir lo siguiente:
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