La gestión urbana es una de las tareas más complejas que hay. No solo porque su propia naturaleza involu- cra el diálogo y la negociación con una diversidad de agentes, sino porque las políticas urbanas suelen tener componentes técnicos considerables, cuya lógica puede resultar contraintuitiva, dificultando aúnmás el diálogo y la construcciónde las propias políticas. Esta dinámica necesariamente implica considerar uno o varios nive- les de complejidad: diálogo entre agentes con intereses diversos y muchas veces opuestos; debates en torno de fenómenos difíciles de entender; percepciones arraigadas sobre la situación de los problemas; conflictos recu- rrentes relacionados con la propiedad; y prejuicios que dificultan la construcción de alternativas compartidas para resolver problemas específicos. En este ensayome concentro en dos objetivos: orde- nar el territorio urbano y su entorno de influencia, y favorecer una política de suelo incluyente, que permita acceder a suelo y vivienda adecuada a la población que se ha visto históricamente excluida de la ciudad. Estos objetivos son amplios, pero para fines prácticos, planteo tres estrategias que se complementan entre sí para apro- ximarnos al problema. La primera se refiere a la regula- ción y normatividad urbana, reflejada principalmente en algunos parámetros urbanísticos; la segunda considera algunos instrumentos de gestión del suelo y de financia- miento del desarrollo urbano para ordenar las zonas de crecimiento de las ciudades, así como para densificar o reconvertir zonas subutilizadas; y, finalmente, la tercera tiene que ver con la cobertura de los servicios básicos y equipamientos urbanos, en especial de la red de movi- lidad que estructura a las ciudades. Los instrumentos de planeación urbana son de los mecanismos más importantes que tienen los gobiernos municipales para establecer criterios normativos para orientar la tomadedecisiones sobre laocupacióndel terri- torio. La planeación urbana debería ser un instrumento que no solo responde a las necesidades técnicas para defi- nir cómo, cuándo y dónde debería crecer (ono) la ciudad, para impulsar proyectos estratégicos u otorgar todo tipo La realidad refleja que hay desarticulación y desvinculación entre la planeación urbana, los criterios normativos y los mecanismos formales e informales de toma de decisiones y ocupación del territorio, con consecuencias dramáticas en zonas periféricas e irregulares de las ciudades.
De lo anterior podemos extraer algunas implicacio- nes que resultan problemáticas. En primer lugar, si estos parámetros urbanísticos no se definen considerando prioritariamente la capacidad de las infraestructuras instaladas (además de otras características barriales específicas), como pueden ser las redes de agua y drenaje, energía, acceso al sistema urbano demovilidad—parti- cularmente transporte públicomasivo—y otras infraes- tructuras, la ciudad estará subutilizando la capacidad instalada o, dicho de otro modo, estará desperdiciando la inversión pública. En esos casos, los instrumentos de planeación requieren mayor flexibilidad, de modo que las decisiones sobre usos de suelo, densidades y coefi- cientes de utilización puedan adaptarse a las necesidades de la economía urbana y a los umbrales e incrementos de capacidad de la infraestructura que tiene la ciudad. En segundo lugar, el establecimiento rígido de estos parámetros reduce sustancialmente las posibilidades operativas y legales que tiene la ciudad para imple- mentar instrumentos fiscales o financieros que permi- tan, por un lado, aprovechar al máximo los potenciales de edificación basados en las infraestructuras y, por el otro, recuperar los costos en que incurre la ciudad para construir ymantener las infraestructuras, así como para proveer servicios básicos de todo tipo. Amanera de ejemplo, la venta de derechos de desa- rrollo, implementado originalmente en Brasil y uno de los instrumentos de financiamiento y gestión del suelo más exitosos de América Latina, estableció densidades flexibles y unpotencial de edificabilidad básico con valor uno, que se considera parte del derecho humano a contar con losmedios necesarios para subsistir y, por lo tanto, no tiene costo. Este coeficienteunitarioquieredecir que esun derechodel propietario poder construir elmismonúmero de metros cuadrados que tiene su lote. Si el propietario quiere acceder a un coeficiente mayor, digamos, porque quiere hacer un edificio de varios pisos; entonces debe pagar el diferencial de esamayor edificabilidad segúnuna fórmula prestablecida que es pública y conocida por los promotores (Furtado et al., 2017). De esa forma, la ciudad recibe recursos para invertir en las infraestructuras que En algunos casos, los instrumentos de planeación requieren flexibilidad para que las decisiones sobre usos de suelo, densidades y coeficientes de utilización puedan adaptarse a las necesidades de la economía urbana.
de licencias y permisos, sino que debería ser también un instrumento que permita alcanzar un acuerdo sociopolí- tico en la sociedad y entre los agentes que participan en el desarrollo urbano (Iracheta, 2020, p. 263) y, por lo tanto, servir como engrane que legitime y dé certeza jurídica a las decisiones que toman las autoridades locales. La realidad, sin embargo, dista de coincidir con estos criterios, reflejando desarticulación y desvinculación entre la planeaciónurbana, los criterios normativos y los mecanismos formales e informales de toma de decisiones y ocupacióndel territorio, con consecuencias particular- mente dramáticas en las zonas periféricas e irregulares de las ciudades. Existen muchas razones para explicar esta desarticulación, que vandesde las capacidades de los gobiernos locales, pasando por la complejidad para la ges- tiónde losmercados de suelo y vivienda (con los grandes intereses que los controlan), hasta la corrupción simple y llana. Sinembargo, quiero concentrarme endos limitantes que, por diseño, reducen las posibilidades de los gobiernos locales para impulsar políticas de sueloy sus instrumentos de gestión y financiamiento del desarrollo urbano. La primera limitante proviene de los criterios técni- co-normativos de la planeaciónurbana, y en específicode las zonificaciones ydensidades. Cuando los instrumentos de planeaciónurbana establecencon lujode detalle (como suele ocurrir) las zonificaciones secundarias, que incluyen usos del suelo, densidades de población y potenciales de edificabilidad (coeficiente deutilizacióndel suelooCUS), pueden generar un efecto contrario al que persiguen (De Soto, 1989; Glaeser et al., 2006; Goytia y Pasquini, 2016). Vamos a desgranar este problema. En primer lugar, establecer densidades puede tener un efecto regresivo y de segregación socioespacial que afecta sobre todo a la población demenores ingresos. Una densidad pobla- cional prestablecida implicaría que diferentes grupos de ingreso tendrían que afrontar los mismos costos del suelo por lote, a pesar de que los grupos demayor ingreso
podrían acceder a mayores coeficientes de utilización, traducidos en casas demayor tamaño; mientras que los sectores demenores ingresosmantendrían coeficientes de utilización relativamente bajos, con casas pequeñas, al no poder producir viviendas para más de un núcleo familiar, precisamente por las restricciones de densidad poblacional. Esta dinámica urbana ocurre a pesar de que son los sectores demenores ingresos quienes demandan unamayor densidad habitacional (Bertaud yMalpezzi, 2001; Feler yHenderson, 2011). Por lo tanto, el efecto de estas políticas es el encare- cimiento artificial del suelo, con la consecuente expul- sión de la población demenores ingresos hacia zonas en donde el suelo es más barato (más alejadas, con menor cobertura de servicios públicos y, en general, en peores condiciones urbanas), en donde pueden acceder a lotes más pequeños o a lotes con menores restricciones que permitan mayores densidades con viviendas en donde pueden cohabitar múltiples hogares. Un segundo argumento, vinculado al financiamiento del desarrollo urbano, es que cuando los instrumentos de planeación establecen zonificaciones con densidades y coeficientes de utilización rígidos, la ciudad está otor- gando de forma tácita y gratuita un derecho para apro- vechar los potenciales de desarrollo, sin que exista una contraprestación a favor de la ciudad por parte de quien resulte beneficiado. En los casos en donde se permiten mayores densidades, prácticamente la ciudad entrega el potencial de desarrollo conbajas onulas contraprestacio- nes respecto de las cargas que lamayor densidad generará sobre las infraestructuras urbanas. En los casos en donde se restringe la densidad, igualmente se entrega este dere- cho al “no desarrollo” que tiende a generar una escasez artificial de suelo, impulsando un proceso de exclusión que igualmente implica una carga para la ciudad en tér- minos de la provisión de servicios básicos e instalación de infraestructuras en zonas cada vezmás alejadas.
48 Vivienda Infonavit • JUNIO 2021
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