La planeación urbana debería ser un instrumento que no solo responde a las necesidades técnicas para definir cómo, cuándo y dónde debería crecer (o no) la ciudad, para impulsar proyectos estratégicos u otorgar todo tipo de licencias y permisos, sino que debería ser también un instrumento que permita alcanzar un acuerdo sociopolítico en la sociedad y entre los agentes que participan en el desarrollo urbano.
enfrentancargas crecientes. Ello con el fin demantener y mejorar la provisión de los servicios públicos, así como impulsar interven- ciones urbanas que gene- ren una oferta de suelo y vivienda para la población de menores ingresos, sin poner en riesgo la viabilidad financiera de los empren- dimientos impulsados por los propietarios. Otra alter-
el predial es una especie de captura del valor esperado futuro del suelo por parte de la ciudad, haciéndolo más accesible en el corto plazo, aunque trasladando el costo a tiempos futuros que sematerializan a través del pago del impuesto en el largo plazo (Bahl y Linn, 1992, p. 168). Kunz y Eibenschutz (2001) plantean cuatro
nativa sería que la ciudadfijara un porcentajemínimo de vivienda de interés social que debe considerar cualquier emprendimiento inmobiliario como contraprestaciónpor recibirmayores derechos de edificabilidad, como se hace enAlemania o en la ciudad deNueva York. En síntesis, la ventaja de contar con parámetros de intensidad de utilización del suelo conmayor capacidad de adaptación es que proveen de herramientas efecti- vas a los gobiernos locales para conducir las políticas de desarrollo urbano. Además, les abre un abanico de posi- bilidades para reducir la especulación y, por lo tanto, el encarecimiento artificial del valor del suelo, mejorando las posibilidades de acceso a suelo y vivienda adecuada para todos los estratos socioeconómicos, lo que se traduce enun repartomás equilibrado de las cargas que enfrentan los gobiernos locales y los beneficios privados que genera el desarrollo urbano. En los párrafos anteriores adelanté la discusión sobre algunos de los instrumentos de financiamiento y de ges- tión del suelo a los que podría acceder un gobierno local, de contar con una planeación urbana más flexible. Sin embargo, antes de discutir cualquier otro instrumento es fundamental regresar al primero ymás importante de todos, que es el impuesto predial. Este impuesto no solo es el instrumentofiscal por excelencia con el que cuentan los gobiernos locales, sino que tiene algunas propiedades que favorecen la accesibilidad al suelo por parte de las fami- lias demenores ingresos (Morales Schechinger, 2005). Partimos de la idea de que el suelo es unbiendistinto a otros bienes, pues es irreproducible e inelástico; demodo que la formación de su precio refleja, en teoría, elmáximo y mejor uso posible que tiene (Morales Schechinger, 2007). Por esta condición, al menos a nivel teórico, la imposición del impuesto predial no se transmitiría al consumidor, ya que el precio refleja el valor máximo y, por lo tanto, el impuesto presiona ese valor hacia abajo (George, 1884; Smolka yGoytia, 2019). En otras palabras,
versiones del impuesto predial que se complementan entre sí, y que permitirían alcanzar diversos objetivos como, por ejemplo, incentivar la ocupación de predios vacíos o subutilizados, mediante una tasa predial alta y creciente en el tiempo, sujeta a cumplir con el criterio del mayor ymejor uso del suelo posible; o ampliar la base recaudatoria sin afectar de forma desproporcionada a grupos de población específicos, ni causar distorsiones en los mercados de suelo y vivienda. La importancia de contar con un impuesto predial fuerte radica no solo en que serviría para fortalecer las finanzas y ampliar las capacidades de los gobiernos loca- les, sino que también permitiría orientar y dirigir recur- sos públicos y privados hacia el logro de los objetivos de la política pública. También es importante no olvidar que, de toda la variedad de instrumentos de gestión del suelo y de financiamiento del desarrollo urbano que existen, es el único que se aplica de forma prácticamente universal enMéxico. Por otro lado, cuando la importancia del impuesto predial no es asumida por los gobiernos locales, es nece- sario buscarmecanismos alternativos de financiamiento que, si bien difícilmente podrían aplicarse de forma uni- versal, sí podrían ser aplicados en zonas específicas de la ciudad o en contextos particulares. En los párrafos ante- riores mencioné dos versiones de la venta de derechos de desarrollo. Este instrumento es sumamente versátil, ya que puede tomar muchas formas dependiendo del contexto político y económico, así como del objetivo de la política pública. La versión básica de este instrumento consiste en vender el excedente de potencial de edifica- bilidad que busca un propietario, lo que permite inter- nalizar los costos que estaría imponiendo a la ciudad (y a la ciudadanía) derivados de las cargas que originaría sobre las infraestructuras de todo tipo. Una versión más compleja, pero también más efi- ciente de este instrumento, consiste en establecer un
mercado de bonos de potencial adicional de desarro- llo que son subastados por la ciudad y negociados en los mercados financieros, y que, por lo tanto, tienen la capacidad de encontrar el precio de equilibrio (óptimo) que refleja el valor de los incrementos en el potencial de desarrollo. Este instrumento no solomaximiza la capa- cidad recaudatoria del gobierno local, sino que también le permite a propietarios, promotores e inversionistas canalizar un mayor flujo de recursos a las zonas priori- tarias de la ciudad, establecidas en los instrumentos de planeación urbana (Sandroni, 2014). De ese modo, los bonos de potencial adicional de desarrollo pueden favo- recer el aprovechamiento óptimo de las infraestructuras instaladas, al tiempo que generan unflujo financiero para favorecer el cumplimiento de otros objetivos como, por ejemplo, garantizar la vivienda adecuada a la población demenores ingresos. Los derechos para aprovechar el potencial de desa- rrollo también pueden intercambiarse. Esta versión del instrumento está diseñada para aprovechar al máximo el potencial de desarrollo que tiene una ciudad (Uzon, 2014), pero también sirve para generar suelo para espa- cio público o equipamientos urbanos en donde no están disponibles. Como se puede ver, la variedad y grado de complejidad de la venta o intercambio de los derechos de desarrollo es amplia, por lo que permite ajustarlo al contexto y al objetivo de política pública que se busca, además de permitir también un alto grado de creatividad e innovación a favor de la ciudad. Otros instrumentos disponibles para el ordenamiento de la ciudad y para generar una oferta de suelo para la población de menores ingresos son los macroproyectos de gestión del suelo (Jiménez Huerta, 2014), los cuales consisten en impulsar grandes proyectos de desarrollo en las zonas de expansión urbana o en zonas que requieren una reconversión de usos de suelo (por ejemplo, zonas industriales en declive). A través de un diseño basado
en la mixtura de usos y destinos del suelo, de tipolo- gías de vivienda, así como de grupos de población y de ingresos a quienes va dirigido, es posible aprovechar las economías de aglomeración resultantes para generar flujos financieros que sirvan para financiar la infraes- tructura y algunos usos y destinos del suelo específicos. En ese sentido, los usos conmayor rentabilidad estarían financiando a los usos con menor o nula rentabilidad, como puede ser la vivienda social o los espacios públicos y equipamientos urbanos. La puesta en práctica de estos y otros instrumentos de gestión del suelo y de financiamiento del desarro- llo urbano tiene como fin cumplir con los objetivos de la política pública. Sin embargo, también tienen otros efectos que no son evidentes a primera vista. Por ejem- plo, la implementación de los instrumentos “desinfla” la especulación sobre el valor del suelo y favorece un aprovechamiento más eficiente de las infraestructuras instaladas en la ciudad, lo que a su vez impulsaría una reducción generalizada del costo del suelo urbano, ade- más de una reducción de los diferenciales en el valor del suelo entre diferentes zonas de la ciudad (Goytia, 2020). Por lo tanto, favorecería el acceso al suelo y a la vivienda adecuada por parte de segmentos de la población que, de otro modo, se verían excluidos del desarrollo urbano y expulsados hacia zonas no aptas o irregulares. Finalmente, la tercera estrategia se relaciona con la cobertura y accesibilidad a la red de transporte público de la ciudad (aunque los principios son aplicables a todos los servicios públicos, equipamientos e infraestructuras urbanas). Para entender este argumento es de utilidad discutir algunos criterios en la formación del precio del suelo. Smolka (2020) considera que un factor determi- nante no es la deseabilidad del suelo per se , en términos de la accesibilidad a servicios públicos de calidad y condicio- nes del entorno urbano, sino la diferencia que hay entre el “mejor” y el “peor” suelo de la ciudad, entendido como el
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