Manual para el uso de una herramienta que permite medir el impacto de las políticas públicas en materia de emprendimiento http://www.roiemprendedores.com/
MARCO METODOLÓGICO Y MANUAL PARA LA HERRAMIENTA ONLINE
ROI pe es una iniciativa desarrollada por Deusto Business School e Ibermática en el marco del Programa de Innovación Abierta (PIA) de la Fundación COTEC para la Innovación. Consta de unmarcometodológico, condensado en el presente documento (Manual ROI pe ), y una aplicación online (Herramienta ROI pe ) que puede encontrarse en www.roiemprendedores.com Programa de Innovación Abierta (PIA) de la Fundación Cotec para la Innovación. Proyecto seleccionado en la convocatoria de 2016 del
Los datos personales que se introduzcan en la Herramienta ROIpe serán tratados con confidencialidad, requiriéndose a los efectos de control estadístico y de remisión de resultados. Una vez introducidos, pasarán a formar parte de un fichero informático, responsabilidad de Deusto Business School. En cuanto a los datos económicos relativos a las actuaciones objeto de evaluación no quedará registro alguno en la Herramienta ROIpe una vez el usuario cierre o abandone la aplicación.
Este proyecto ha sido realizado por el siguiente equipo:
DIRECCIÓN Iñaki Ortega Cachón Director Deusto Business School Madrid
Juan Ignacio Sanz Bernardino Consejero delegado Ibermática
EQUIPO DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO Iván Soto San Andrés Deusto Business School
Lucía Fondevila Luca de Tena Deusto Business School
José Ignacio del Río Heras Ibermática
Nora Ruíz de Arbulo Espinosa Ibérmatica
Este proyecto ha contado con el apoyo técnico del Departamento de Economía de la Innovación de la Fundación Cotec.
Índice
SECCIÓN I EL ROI pe
: UN INDICADOR DEL RETORNO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
EMPRENDEDORES 7
1.1. LA MEDICIÓN DE LOS EFECTOS DE LAS POLÍTICAS DE EMPRENDEDORES 8
11
1.2. CONCEPTO DE ROI pe
13
1.3. PASOS PARA EL USO DEL ROI pe
SECCIÓN II HERRAMIENTA ONLINE 15
2.1. VISIÓN GENERAL DE LA HERRAMIENTA 16
2.2. PESTAÑA GASTO PÚBLICO 18
CASO PRÁCTICO: PROMOEMPRENDE (I) 24
2.3. INGRESOS PÚBLICOS 30
CASO PRÁCTICO: PROMOEMPRENDE (II) 38
2.4. PESTAÑA RETORNO 42
CASO PRÁCTICO: PROMOEMPRENDE (III) 45
2.5. EVALUACIÓN 46
CASO PRÁCTICO: PROMOEMPRENDE (IV) 48
SECCIÓN III ADENDA 49
pe : un indicador del retorno de las políticas públicas de emprendedores. 7
El ROI
Sección 1
El ROI pe : un indicador del retorno de las políticas públicas de emprendedores
“Lo que no se define no se puede medir. Lo que no se mide, no se puede mejorar. Lo que no se mejora, se degrada siempre.”
Lord Kelvin, físico y matemático británico (1824-1907)
8 La medición de los efectos de las políticas de emprendedores.
1.1. LA MEDICIÓN DE LOS EFECTOS DE LAS POLÍTICAS DE EMPRENDEDORES
El proyecto ROI pe nace con el objetivo de proporcio- nar a las administraciones públicas y, en su caso, a las entidades gestoras de sus programas, un instrumento que les permita medir el impacto de sus actuaciones de apoyo a los emprendedores en términos de contri- bución neta al gasto público. Son los principios de responsabilidad y transparencia, la preocupación de la ciudadanía por el buen uso del dinero público y la necesidad de racionalidad en la gestión de las asignaciones presupuestarias, los facto- res que hacen imperativo desarrollar mecanismos ob- jetivos de enjuiciamiento de la eficiencia de cualquier actuación de la administración pública. 1 La evaluación suele ser la fase más desatendida en el ciclo de las políticas públicas en todos los Estados. Es- paña no es una excepción en este sentido, a pesar del avance que ha supuesto para la penetración de este principio de buena gestión el acceso a los Fondos Es- tructurales de la Unión Europea y los esfuerzos que en la última década se han realizado desde la Agen- cia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) y otras instancias por difundir la cultura de la evaluación. 2 3 Dentro de los diferentes campos de intervención gu- bernamental, el concerniente a las políticas de impul- so a los emprendedores es uno donde la escasez de mecanismos de evaluación es más patente. 4 De he- cho, de las más de 2.500 plataformas públicas de apo- yo a la iniciativa empresarial censadas por laDGPYME 5 , son muy pocas las que han hecho un esfuerzo riguro- so por evaluar el impacto de su actividad 6 . Ello no quiere decir que no haya habido ningún tipo de mo- nitorización sobre los programas, pero sí que esta se ha circunscrito a indicadores del grado de ejecución de los procesos –ej. emprendedores asesorados, horas de formación, empresas incubadas, etc.–. Sin embar- go, hacer recaer la evaluación en el rendimiento de la
Administración y sus colaboradores a la hora de imple- mentar las actuaciones da por hecho que una buena ejecución conduce a un buen resultado, sin validar la idoneidad del diseño de las iniciativas ni medir si real- mente estas producen los efectos deseados. 7 Esta insuficiencia en materia de evaluación se explica en parte por la dificultad que entraña dar cuenta de los resultados de las actuaciones en un fenómeno tan complejo como es el del emprendimiento, en el que cada proyecto empresarial y cada tipo de actuación de impulso son únicos. La premura con la que muchas de las iniciativas de apoyo a la creación de empresas han sido puestas en marcha y la escasa tradición en la medición de impacto de los programas públicos son factores que tampoco han ayudado. Sin embargo, hacer un esfuerzo por medir la inciden- cia de las actuaciones públicas en la realidad a la que se dirigen no solo es una exigencia motivada por el principio de eficacia y eficiencia en la gestión del di- nero público, sino también por los de transparencia hacia la ciudadanía y de oportunidad para favorecer la iniciativa empresarial, al tratarse de una esfera tradi- cionalmente dominada por las leyes del mercado. School, Ibermática y COTEC para facilitar la evaluación de las actuaciones de fomento de la actividad em- prendedora tomando como criterio para objetivar la eficiencia el impacto neto sobre el presupuesto públi- co. Ello descansa en la premisa de que una adecuada política de fomento empresarial debe tener necesaria- mente en el medio y largo plazo un retorno positivo en el sostenimiento del Estado del bienestar. A tal efecto, en las páginas que siguen se proporciona un marco metodológico destinado a recoger una serie de conceptos fundamentales y buenas prácticas en el ámbito de la evaluación de las políticas de emprende- ROI pe constituye una propuesta de Deusto Business
La medición de los efectos de las políticas de emprendedores. 9
lo que comienzan a establecerse mecanis- mos efectivos de control y racionalización del gasto público. Coincide con la llegada al poder de Margaret Thatcher en Inglaterra y la búsqueda de eficiencia de las administracio- nes públicas, así como de partidos socialde- mócratas en Alemania, Holanda, países nórdi- cos o Francia, que ponen en marcha políticas de gasto en áreas como educación, sanidad, asuntos sociales o vivienda, necesitando jus- tificar este incremento de gasto y valorar su impacto posterior. En España, el análisis y evaluación de las po- líticas públicas no comienza hasta finales de los años 80, sobre todo para proyectos de gran envergadura, pero no se puede hablar de una institucionalización de la evaluación hasta la entrada de España en la UE y la obli- gación de realizarla para poder acceder a los fondos europeos, principalmente tras la re- forma de los Fondos Estructurales en 1988. Desde ese momento se impusieron las eva- luaciones obligatorias, sistemáticas y genera- lizadas. En 1994 se pone en marcha en la UE el pro- grama MEANS (Métodos de Evaluación de las Acciones de Naturaleza Estructural) para de- sarrollar una metodología de evaluación que fuera uniforme para toda la UE. Con los años, la normativa comunitaria ha ido modificándo- se para mejorar este sistema de evaluación, haciéndolo más preciso y continuado (se rea- liza una evaluación previa, intermedia y final de los programas) e implicando cada vez más a los Estados miembros, ya que se vincula la calidad y el resultado de esas evaluaciones a repercusiones financieras para los mismos. El objetivo final de toda esta normativa de seguimiento y evaluación de los programas comunitarios es generar una cultura de eva- luación de las políticas públicas.
dores, el cual se acompaña de una Herramienta online (disponible en www.roiemprendedores.com) que ayu- da a los gestores de las iniciativas a la hora de aplicarlo. En todo momento el desarrollo de este marco evalua- tivo ha estado dominado por la disyuntiva entre el ri- gor que el análisis de cada caso concreto demanda y la necesidad de estandarización ante la amplia variedad de iniciativas de promoción del emprendimiento exis- tente. Es por ello por lo que se ha escogido un método basado en el ROI empresarial, pues, aun a riesgo de ser excesivamente reduccionista recurrir únicamente a variables monetarias para estimar los efectos de las actuaciones evaluadas, el ROI pe tiene la virtud de ser un indicador que asegura la versatilidad imprescindi- ble en un área donde la casuística es amplísima. gía canónica y universal para la medición del impacto, sino más bien la de contribuir a la difusión de la cul- tura de la evaluación entre los gestores de programas públicos de emprendedores, así como a la puesta en valor del papel, no pocas veces cuestionado, que la administración ha desempeñado en el fomento de la función emprendedora. Dicho lo anterior, la motivación que hay detrás del ROI pe no ha sido tanto la de desarrollar una metodolo- Antecedentes de la evaluación de las políticas públicas 8 La evaluación de las políticas públicas nace en Estados Unidos en los años 30 del pasa- do siglo, al establecerse la obligatoriedad de evaluar los programas del New Deal de Roo- sevelt, y se desarrolla posteriormente en los años 60 para valorar los efectos de los múlti- ples programas sociales (ayudas para educa- ción, salud, vivienda, etc.) enmarcados en la denominada Great Society. En Europa, es en los años 70 cuando empie- zan a aparecer movimientos que reclaman una mejor gestión en el sector público, por
10 La medición de los efectos de las políticas de emprendedores.
evaluación de políticas públicas. De hecho, la AEVAL no parece haber dado los resultados esperados y ha sido disuelta en julio de 2017, pasando sus funciones a ser asumidas por la Secretaría de Estado de Función Pública, a través del Instituto para la Evaluación de Polí- ticas Públicas y de la Dirección General.
En el período de programación 2000-2006 se consolida la obligación de la evaluación pre- via, intermedia y final y además se refuerza esa valoración porque ya no solo se evalúa la eficacia de un programa en relación con sus objetivos específicos, sino también con los objetivos horizontales de todas las políticas comunitarias. La Comisión Europea publica cada año el Annual Evaluation Review, que recoge la si- tuación de la evaluación de las políticas eu- ropeas en múltiples ámbitos: política agraria y pesquera, empleo, asuntos sociales, inves- tigación, empresas, transporte, energía, edu- cación y cultura, sanidad, justicia, fiscalidad, asuntos económicos y financieros, mercado interior, medio ambiente… En España, el Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco ge- neral para la mejora de la calidad en la Admi- nistración General del Estado, regula la eva- luación de las políticas públicas. En 2006 se crea la Agencia Estatal de Evalua- ción de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios (AEVAL), que publica anual- mente un informe sobre la situación en Espa- ña. Se han creado asimismo otras entidades públicas y organismos dedicados a la evalua- ción de las políticas en las administraciones autonómicas, en universidades y en las em- presas. En definitiva, en los últimos años se ha exten- dido una cultura de la evaluación de políticas públicas, considerándose que es necesaria para mejorar la eficacia y la utilidad social de la actividad de las administraciones públicas.
No obstante, en España queda bastante ca- mino por recorrer en lo que se refiere a la
Concepto de ROIpe. 11
1.2. CONCEPTO DE ROI PE
ROI pe es un indicador específicamente concebido para evaluar las políticas públicas de apoyo a los empren- dedores, caracterizándose por poner en relación los recursos económicos invertidos por la Administración en la puesta en marcha e implementación de las ac- tuaciones con los ingresos públicos que estas propi- cian. Se trata, de este modo, de un marco metodológi- co que hibrida lo que se conoce como la evaluación de eficiencia y la evaluación de impacto. 9 Este instrumento toma la contribución de los empren- dedores al gasto público a través de sus negocios –vía tributos, cotizaciones sociales y otros ingresos no obligatorios–, junto a la tributación generada por los colaboradores de la Administración, como proxy de su aportación al sostenimiento del bienestar por las ac- tuaciones públicas de las que son beneficiarios. –ver Fórmula 1– recuerda al Return On Investment empresarial al medir la ido- neidad de un proyecto a partir de una razón entre el gasto necesario para acometerlo y los flujos de bene- ficios que genera. No obstante, se diferencia de aquel en que no busca medir la rentabilidad de una inversión inicial, sino el retorno neto que una determinada ac- tuación a favor de los emprendedores tiene sobre las arcas públicas en un periodo de tiempo. El cálculo básico del ROI pe
el concepto de adicionalidad el que determinará has- ta qué punto son imputables dichos ingresos– y con independencia de la Administración que los perciba. El denominador tendrá en cuenta no solo el gasto en inversión, sino la totalidad de los costes necesarios para ejecutar la actuación a evaluar, incluida la parte proporcional de los gastos generales. A fin de poder asegurar el principio de equivalencia financiera de los ingresos y gastos a lo largo del horizonte temporal, es preciso actualizar ambos flujos a una tasa de descuen- to adecuada. es una razón que muestra las veces que cada euro gastado en las actuaciones a fa- vor de los emprendedores retorna al erario público en forma de tributos, cotizaciones sociales e ingresos no obligatorios en un periodo dado. De este modo, una ratio de 2:1 indica que por cada euro invertido por la Administración se han generado dos euros en concep- to de ingresos públicos. La Herramienta online ofrece, además del resultado de la fórmula básica, el valor ac- tual neto y el punto de equilibrio. Concepto de ROI Nacido en el seno las ciencias empresariales a principios del siglo XX, el concepto de Return on Investment se ha extendido como criterio para valorar la conveniencia de una inversión a ámbitos tales como la publicidad, la educa- ción, la tecnología y los proyectos sociales. a la gestión de las políticas públicas de em- prendedores, pero también como una vía para poner en valor el apoyo público que des- de las administraciones se brinda a las nue- vas empresas, cumpliendo con los principios El resultado del ROI pe ROI pe nace como una herramienta de apoyo
Fórmula 1. Cálculo del ROI pe
V.A. IngresosPúblicosImputables
ROI
=
pe
V.A. GastoPúblicoImputable
V.A.: Valor Actual de los flujos monetarios
Como se verá con más detenimiento en la Sección II, el numerador estará integrado por la corriente de in- gresos públicos, tributarios y no tributarios, obtenidos a partir de las empresas beneficiarias de los programas en la medida en que sean efecto de los mismos –es
12 Concepto de ROIpe.
de transparencia, eficiencia y responsabilidad en la actuación administrativa.
• Incorpora el concepto de adicionalidad en el cálculo del retorno a través de Herramien- ta online, lo que significa que únicamente aquellos beneficios directamente imputables de las actuaciones se incluyen en el análisis. • Contempla actuaciones con horizontes temporales plurianuales asumiendo el posi- ble decaimiento de sus efectos sobre los nue- vos negocios al tiempo que permite cuantifi- car los flujos de ingresos y gastos futuros en el tiempo presente.
El marco utilizado por ROI pe puede recordar al método del Análisis Coste-Beneficio (ACB) en tanto en cuan- to ambos evalúan las políticas públicas contrastando las corrientes monetarias de inputs y outputs que se derivan de ellas. No obstante, existe una diferencia clara con ACB que aconseja el empleo del término ROI, ya que, en aras de construir una herramienta fá- cil de implementar por los gestores de los programas de emprendimiento, se ha circunscrito el análisis de los retornos a los ingresos para las arcas públicas mientras que el de los costes abarca únicamente a los flujos de salida de aquellas. Esto quiere decir que no se contemplan otros efectos o externalidades no monetarios, puesto que su cuantificación exigiría en muchos casos de una investigación con metodología ad hoc: ej. el impacto en el mercado de la innovación generada por las startups, ahorro en gasto social por la conversión de parados en autoempleados, efecto des- plazamiento sobre los negocios existentes etc. • Constituye un indicador simple, objetivo y comparable acerca de la contribución neta de una iniciativa de impulso emprendedor al sostenimiento del Estado del bienestar. Lo que supone un criterio de evaluación de la eficiencia de las actuaciones públicas. • Se trata, además, de un marco metodoló- gico lo suficientemente versátil para actuar como una herramienta de evaluación ex post y también como un instrumento de planifica- ción a futuro. • No es un análisis del rendimiento de las ac- tuaciones –ej. horas de formación, personas asesoradas, empresas incubadas–, sino que constituye una evaluación de impacto global- mente considerado de dichas actuaciones. Ventajas del ROI pe
Pasos para el uso del ROIpe. 13
1.3. PASOS PARA EL USO DEL ROI PE
1. Define el alcance de la evaluación.
imputables. Para simplificar este cálculo se ha desa- rrollado una Herramienta online específica.
ROI pe solo es una herramienta útil cuando se conocen con cierta precisión los ingresos y los gastos impu- tables, lo cual requiere delimitar claramente las ac- tuaciones que son objeto de análisis e individualizar ambos flujos monetarios. Asimismo, es fundamental establecer un horizonte temporal adecuado ya que, junto al coeficiente de decaimiento, marcará la ‘renta- bilidad’ de la acción gubernamental. Es mucho más fácil si en las fases de diseño de las iniciativas se prevén procedimientos para obtener los datos sobre las variables clave en el ROI pe y cauces para requerir información pertinente a los empren- dedores beneficiarios de los programas. Por ello, será fundamental concienciar también al emprendedor de la importancia que tienen los datos para valorar el fun- cionamiento del programa y establecer medidas de mejora. 10 Esta es sin duda la fase más laboriosa e im- portante del proceso y por eso se verá con más detalle en los próximos apartados. 3. Estima los coeficientes de adicionalidad y decaimiento y la tasa de descuento una vez ob- tengas los ingresos y gastos. Se trata de aislar la parte de los ingresos públicos que realmente ha sido producto del programa, tenien- do en cuenta los resultados que se habrían obtenido igualmente sin la intervención objeto de análisis, la persistencia de los efectos del impulso público y la distribución temporal de las corrientes de ingresos y gastos públicos. 2. Recaba los datos.
5. Analiza los resultados en su contexto.
El ROI es un indicador que hay que interpretar dentro de las particularidades de la actuación pública de que se trate y su fase de madurez, por lo que una ratio más alto o más bajo no quiere decir por sí mismo nada sino que debe analizarse en su contexto. Junto al objetivo económico puede haber un objetivo social o estraté- gico que haga justificable una actuación a pesar de presentar un ROI inferior a 1. En todo caso, el ROI debe estudiarse en relación con las variables que han hecho posible su cálculo y otras excluidas del modelo pero que pueden tener gran relevancia para valorar global- mente la iniciativa. Sobre todo en los estudios ex ante es importante com- probar cómo varía el ROI pe en escenarios optimistas y pesimistas, puesto que las previsiones iniciales muy a menudo no se acaban materializando. La sensibilidad mide la influencia de las variables que componen el ROI pe en los resultados de la actuación. 6. Contrasta la sensibilidad del modelo.
7. Extrae conclusiones y sé consecuente.
A la luz del ROI y las métricas asociadas al mismo es esencial identificar tanto los aspectos de la iniciativa evaluada que están funcionando bien como aquellos que son responsables de un rendimiento inferior al previsto.
4. Calcula el ROI.
Implicar a los agentes claves Antes de las fases que se recogen a continua- ción hay una etapa previa que podría deno- minarse de establecimiento de un marco de
El cálculo del retorno de la actuación implica hallar la ratio del valor actual de los ingresos públicos impu- tables respecto al valor actual de los gastos públicos
14 Pasos para el uso del ROIpe.
evaluación adecuado. Se trata de generar una cultura favorable en la organización ad- ministrativa, concienciando, por un lado, a los niveles directivos de la necesidad de tener en cuenta los resultados de la evaluación en los procesos de toma de decisiones referentes tanto a la planificación de nuevas actuacio- nes como a la revisión de las que ya están en marcha, y por otro, a los técnicos acerca de la conveniencia de establecer desde el prin- cipio mecanismos de seguimiento que facili- ten el análisis posterior.
pe : un indicador del retorno de las políticas públicas de emprendedores. 15
El ROI
Sección 2
Herramienta Online
16 Visión general de la Herramienta.
2.1. VISIÓN GENERAL DE LA HERRAMIENTA
La Herramienta ha sido concebida para facilitar la aplicación del ROI pe en la evaluación de las iniciati- vas de impulso emprendedor. Una vez se accede a la web (www.roiemprendedores.com) el usuario podrá ver, además del texto de presentación y el enlace de descarga de este Manual, tres pestañas destinadas a recabar –Gastos Públicos e Ingresos Públicos– y con- densar –Retorno– la información básica para el cálcu- lo del ROI pe .
No hay una regla fija para determinar la extensión temporal más adecuada para el ROI pe , siendo este un factor que dependerá de la naturaleza de la iniciativa en cuestión y, sobre todo, del volumen de inversión requerido y la persistencia de los efectos que la inter- vención pública tenga sobre la actividad empresarial. En el caso de los análisis ex post, lo normal es que se evalúen todos los años en los que se ha mantenido la iniciativa objeto de evaluación, siempre que existan datos o sea factible realizar estimaciones. Cuando se trata de un análisis prospectivo, es recomendable con- templar al menos cinco años de horizonte temporal. 11 Es preciso tener presente que la herramienta tiene en cuenta el valor temporal de los flujos de ingresos y gastos, de tal forma que su peso en el análisis ROI pe se modulará en función del año en que se generen de acuerdo con una tasa de descuento predefinida. Cuando haya gastos en inversiones no corrientes, la herramienta brinda la posibilidad de introducir un va- lor residual del activo correspondiente al término del periodo de análisis. Esto facilita el cálculo del ROI pe al no ser necesario que el horizonte temporal coincida con el periodo de permanencia o la vida útil de dichos activos –ver punto 2.4. Retorno de la inversión–. La Herramienta por defecto muestra formularios de cinco años para la introducción de los datos de gastos e ingresos. No obstante, es posible ampliar o reducir dicho periodo modificando los ajustes temporales, tomándose en consideración para los cálculos única- mente los años en los que se hayan introducido datos.
Figura 1. Página de inicio de la Herramienta
Pestaña retorno
Pestañas de Introducciónde datos
Al hacer clic sobre las pestañas de Gastos Públicos o Ingresos Públicos se tendrá acceso a los formularios que permiten introducir los datos correspondientes –en los capítulos siguiente se proporcionan instruc- ciones detalladas al respecto–. A medida que se cum- plimenten, el usuario podrá ver cómo en la pestaña Retorno se van actualizando los datos de manera au- tomática. En la parte superior derecha, la Herramienta incluye la opción de borrar la información introducida –botón de Reset– así como la posibilidad de modificar el hori- zonte temporal del análisis que es expresado en años.
Visión general de la Herramienta. 17
Figura 2. Ajustes de horizonte temporal.
Añadir o suprimir años
18 Pestaña Gasto Público.
2.2. PESTAÑA GASTO PÚBLICO
Para calcular el retorno del gasto público es preciso antes que nada cuantificar dicho gasto. Para ello se debe perimetrar monetariamente todo esfuerzo que desde la Administración se haya realizado para poner en marcha y ejecutar la actuación analizada, toman- do en consideración no solo las partidas de gastos corrientes e inversiones, sino también las de personal adscrito a dicha actuación y posibles transferencias corrientes o de capital. La Herramienta dispone de un formulario que recoge los conceptos de gastos corrientes y no corrientes del presupuesto de las Administraciones que son más ha- bituales en la gestión de las políticas públicas de em- prendedores. El formulario está pensado para que la información contable sea introducida de manera anualizada. Si fuera preciso prorratear los gastos, la cifra correspon- diente a cada concepto ha de calcularse previamente. En todo caso, los conceptos de gasto público pueden introducirse de manera simplificada (por capítulo) o desglosada (por partida). En este segundo supuesto, las cifras introducidas en cada partida aparecerán su- madas en el campo de capítulo.
Tabla 1. Conceptos de gasto público contemplados en ROI pe 12
Gastosdepersonal Retribucionesbásicas Retribucionescomplementarias Cuotassociales Otrosgastosdepersonal Gastoscorrientesenbienesyservicios Arrendamientosycánones Reparaciones,mantenimientoyconservación Asistenciatécnica/consultoría Materialdeoficina Suministros Otros Gastosfinancieros Interesesdeactivos financieros Otrosgastos financieros Transferenciascorrientes Subvenciones Premios Otrasayudas Inversionesreales Terrenos Edificiosyotrasconstrucciones Maquinaria, instalacionesyutillaje Elementosdetransporte Mobiliarioyenseres Equipamientoparaprocesodela información Adquisicióndeotrosactivosmateriales Gastosde inversionesdecarácter inmaterial Activosfinancieros(desembolsos) Préstamosycréditosconcedidos Avalesconcedidos Adquisicióndeparticipacionesenstartups
Pestaña Gasto Público. 19
Figura 3. Desglose por partidas de Gasto Público
Hacerclicen+paradesplegar laspartidasdecadacapítulo
Nota: los campos de cada capítulo contienen el sumatorio de los importes correspondientes a las partidas.
Rara vez están todas las partidas de gasto público vin- culadas a una determinada iniciativa claramente de- finidas en el presupuesto del gestor, por lo que será imprescindible hacer un esfuerzo por identificar los gastos relevantes de manera desglosada y, cuando no sea posible por estar el concepto adscrito a varios usos o actuaciones, calcular los porcentajes de imputación en función del tiempo de dedicación, reparto de su- perficie, etc. El objetivo es definir el coste real que para las arcas de la Administración ha tenido la iniciativa analizada, a fin de llegar al Gasto Público Imputable. En este sen- tido, si existen gastos correspondientes a otras Admi- nistraciones públicas que no están contemplados en la contabilidad del órgano o entidad responsable de la actuación, también hay que incluirlos en el análisis.
De igual manera, se ha de prescindir de aquellos gas- tos que no se relacionan directamente con la actua- ción objeto de evaluación por estar adscritos a otros programas, si bien es razonable pensar que una parte proporcional de los gastos generales del órgano pro- motor sí debe ser incluida en el cómputo. Para facilitar el cálculo del Gasto Público Imputable en caso de partidas que financian distintas actuaciones o actividades administrativas, el formulario incorpora la posibilidad de introducir un coeficiente de imputación –ver Figura 4 y Fórmula 2–. En caso de que no se espe- cifique ninguno, por defecto se asumirá que se ha de imputar el 100% del gasto introducido.
20 Pestaña Gasto Público.
Figura 4. Coeficientes de imputación
GastoPúblico (capítulo)
GastoPúblico (partida)
GastoPúblico Imputable
Coeficientes de imputación
Fórmula 2: Cálculo del Gasto Público Imputable
Gasto Público x Coeficiente de imputación (%) = Gasto Público Imputable
Se trata, pues, de calcular una cifra que corresponda al Gasto Público Imputable de cada ejercicio incluido en el horizonte temporal. Posteriormente esos gastos distribuidos en diferentes años se actualizarán para llevarlos al tiempo presente, a fin de que puedan ser agregados. Puesto que la Herramienta tiene en cuenta el valor temporal del dinero, los conceptos de gasto corriente que integran el Gasto Público Imputable deben con- tabilizarse en el ejercicio en que se desembolsan. Los importes introducidos se sumarán previa aplicación de la tasa de descuento correspondiente, mostrándo- se el flujo total de Gasto Público Imputable en la pes- taña Retorno.
Las inversiones reales y en activos financieros reciben un tratamiento particular para posibilitar que el hori- zonte temporal no coincida necesariamente con la vida útil, periodo omandato de tenencia de los activos. Tratándose de inversiones reales, estas se han de con- tabilizar en el ejercicio o ejercicios en que son abona- das, pudiéndose incluir un valor residual expresado como porcentaje del importe de la inversión. 13 Dicho valor, una vez descontado, aparecerá recogido en la pestaña Retorno como Ajustes por valor residual de las inversiones y minorará el flujo total de Gasto Públi- co Imputable en los cálculos subsiguientes.
Pestaña Gasto Público. 21
Figura 5. Contabilización de inversiones con calor residual
Valor residual del activo como porcentaje de la inversión inicial
Nota: El porcentaje que se introduzca como valor residual no minorará los importes de la pestaña Gastos Públicos. Su efecto se recogerá, una vez actualizado, en la pestaña Retorno en la sección un Ajustes por valor residual de inversiones.
22 Pestaña Gasto Público.
Valor contable como valor residual Cuando el horizonte temporal es inferior a la vida útil de las inversiones no corrientes es necesario introducir un elemento correctivo a fin de no penalizar el cálculo del ROIpe. Dicho factor corrector es el que representa el valor residual de los distintos elementos del inmovi- lizado. Si bien puede recurrirse al valor de mercado u otra magnitud al término del periodo de análisis siempre que se justifique, un método sencillo y prudente para determinar el valor residual es el que tiene en cuenta únicamente el valor contable del bien en el año de corte con arreglo a un esquema de amortización lineal.
Valor residual (%) = ((Inversión – Amortización acumulada)/Inversión) x 100
Amortización Acumulada = (Inversión x coef. Amortización lineal) x años de permanencia
La Ley 27/2014 incluye a efectos fiscales una tabla de coeficientes de amortización lineal máximos y periodos tope de amortización para otros métodos que pueden tomarse como re- ferencia para determinar la vida útil de los distintos elementos de inmovilizado que resulten de las inversiones realizadas:
Coeficientelinealmáximo
Periodomáximo(años)
Edificiosoficinas/comerciales
2%
100
Maquinaria Mobiliario
12% 10% 25% 20% 25% 33%
18 20
Útilesyherramientas Equiposelectrónicos
8
10
Equiposprocesosde información Sistema/programas informáticos
8 6
Con respecto al capítulo de Activos Financieros de la pestaña Gastos Públicos, la Herramienta está diseña- da para contabilizar los desembolsos que se realicen en el marco de operaciones financieras a favor de los emprendedores y startups, ya sean préstamos, apor- tes de capital, avales, etc. Cada operación debe com- putarse en el ejercicio en que se efectúe el pago de la cantidad correspondiente. Aparte de lo anterior, única- mente se contabilizarán en este capítulo las pérdidas asociadas a los activos financieros con independencia de que se produzcan por insolvencia, liquidación de la
sociedad beneficiaria o cualquier otra causa de natura- leza definitiva. Por consiguiente, los flujos monetarios resultantes de los reintegros, cancelaciones o enaje- naciones de los activos financieros no deben anotarse en este capítulo, sino en otro homónimo de la pestaña Ingresos Públicos –ver epígrafe 2.3–.
Pestaña Gasto Público. 23
Figura 6. Capítulo de Activos Financieros en la pestaña de Gastos Públicos
Desembolsos a favor de emprendedores
Pérdidas de activos financieros
Nota: en este capítulo solo se registrarán operaciones de salida de flujos financieros, por lo que no se actualizarán en él los importes por reintegro de préstamos o venta de participaciones. Sí se computa- rán en el último concepto de este capítulo las pérdidas definitivas asociadas a dichos activos financie- ros. Estas últimas no minorarán el importe de la pestaña Gastos Públicos, pero sí reducirán el saldo de activos financieros en los cálculos subsiguientes.
Por otra parte, los costes asociados a las operaciones descritas en los que se pudiera incurrir irán en el ca- pítulo de Gastos Financieros en la propia pestaña de Gastos Públicos, y los ingresos derivados de intereses, comisiones o plusvalías se registrarán en el capítulo de Otros Ingresos Públicos de la pestaña Ingresos Pú- blicos –ver epígrafe 2.3–.
24 Pestaña Gasto Público.
Caso práctico: PromoEmprende (I) 14 PromoEmprende, una agencia de desarrollo económico de ámbito autonómico, suscribió en 2005 un acuerdo de colaboración con una universidad para dotar al campus principal de esta de un vivero de empresas con el fin de facilitar el arranque de nuevos negocios por parte de sus alumnos. El edificio desti- nado a albergar el vivero sería financiado ín- tegramente por el presupuesto autonómico, comprometiéndose la universidad a asumir la gestión a cambio de una compensación anual por parte de la agencia. Ocupando una de las plantas de la nueva construcción (cuar- ta parte de la superficie), habría también una oficina de empleo que ha sido cedida a la uni- versidad sin contraprestación. En 2006 PromoEmprende adquiere un te- rreno contiguo al campus y ese mismo año se inician las obras de construcción, siendo a principios de 2008 recepcionada la obra y abonado el contrato. Para enero de 2008, el vivero está totalmente equipado y entra en servicio. Los servicios auxiliares necesarios para el funcionamiento de la instalación son subcontratados y asumidos solo en la pro- porción correspondiente al vivero, ya que la universidad cubre la parte asociada al centro de empleo. En 2012 los responsables de PromoEmpren- de consideran que ya tienen un histórico de datos suficiente para calcular el ROIpe del proyecto y proceden, en primer lugar, a com- putar el gasto público que el vivero ha su- puesto hasta el 31 de diciembre de ese año –de este modo 2006 sería el año 1 y 2012 el año 7 en la Herramienta–.
Datos de inversión
Todas las inversiones empiezan a amortizar- se una vez es recepcionado el vivero –1 de enero de 2008–. Entre paréntesis se recoge el ejercicio en que tiene lugar el desembolso de la inversión, que coincide en todos los ca- sos con la recepción del inmovilizado. Adquisición de terrenos: 400.000€ (2006). Vida útil: activo no amortizable. Valor residual (%): 100% Construcciones: 3.500.000€ (2008). Vida útil: 50 años. Valor residual (%): 45/50 = 90% Adquisición de mobiliario: 20.000€ (2008) Vida útil: 20 años. Valor residual (%): 15/20 = 75% Adquisición de equipos informáticos: 12.000€ (2008) y 13.000€ (2012).Vida útil: 4 años. Valor residual 2008 (%): 0/4= 0% Valor residual 2012 (%): 1/4= 75% Solo se imputará el 75% de estas inversio- nes al análisis ROIpe, ya que se asume que la cuarta parte corresponde a las inversiones realizadas para habilitar la planta cedida a los servicios de empleo de la universidad. • • • •
Pestaña Gasto Público. 25
Figura 7. Inversiones en edificios y construcciones
100%de valor residual en terrenos porqueno se amortiza
El edificio se computa el año enque entra enuso y el terreno cuando es adquirido
Solo se imputa el 75% porque la cuarta parte del edificio seha cedido
90%de valor residual en edificios porque transcurren 5 años deun total de 50 vida útil
GastoPúblico
Nota: Previamente a la introducción de datos se despliega la opción de visualización por partidas y se introducen los valores en estas y no en el capítulo, pues hay diferencias en los dos activos en cuanto a valor residual.
26 Pestaña Gasto Público.
Figura 8. Inversiones en mobiliario y equipos informáticos
Solo se amortiza el 25%delmobiliario y de la segunda remesa de equipos informáticos.
Los equipos informáticos adquiridos en 2008 son respuestas en2012 sinque se registreningún ingresoderivadodel valor residual.
PromoEmprende soloha asumido las inversiones asociadas al vivero, no al centrode empleo.
Datos de gastos corrientes
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Gastos en luz, gas y agua: 10.000€ anuales. Servicios de limpieza: 50.000€ anuales.
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Seguridad: 50.000€ anuales.
Pestaña Gasto Público. 27
Figura 9: Gastos corrientes en bienes y servicios
Gastos luz, gas y agua
Servicios de limpieza
Gastos de seguridad
Nota: Se asume que no hay gastos corrientes hasta enero de 2008 (año 3). Antes de cumplimentar el formulario, se incluyen dos años más correspondientes a los ejercicios 2011 y 2012 que también están incluidos en el horizonte temporal.
Gastos asociados a la gestión
vivero y se asume que los funcionarios repar- ten su tiempo por igual a cada vivero.
PromoEmprende tiene un modelo de ges- tión público privada para los seis viveros de empresas que posee. De acuerdo con este modelo, una entidad es contratada cada tres años para dinamizar los centros y ofrecer ser- vicios a los emprendedores y startups, mien- tras que un pequeño equipo de funcionarios de PromoEmprende supervisa y coordina a dichas entidades al tiempo que asume las la- bores de administración de los edificios. El personal de PromoEmprende adscrito a los viveros consta de 1 jefe de servicio, 1 jefe de departamento y 3 administrativos que dedi- can su tiempo a la gestión de los seis centros. Para simplificar, no se consideran gastos de personal antes de la entrada en servicio del
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Retribuciones básicas: 100.000€ anuales. Retribuciones complementarias: 75.000€ anuales. Seguridad Social a cargo de la institu ción: 56.000€ anuales.
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28 Pestaña Gasto Público.
Figura 10. Gastos de gestión (directa)
Se imputa solo el 16,66%porque sudedicación se reparte entre otros cinco centros
GastoPúblico Imputable
Nota: Los gastos de gestión asumidos por PromoEmprende se imputan en Gastos de Personal.
Los importes del contrato de gestión con la universidad para los periodos considerados son los siguientes:
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Contrato de gestión 2008-2010: 300.000€ (100.000€ anuales). Contrato de gestión 2011-2013: 306.000€ (102.000€ anuales).
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Pestaña Gasto Público. 29
Figura 11. Gastos de gestión (indirecta):
Contratode gestión
30 Ingresos Públicos.
2.3. INGRESOS PÚBLICOS
La Herramienta ROI pe toma como indicador del retor- no que tiene el gasto en fomento del emprendimien- to los ingresos, ya sean fiscales o no, que las nuevas empresas generan para el presupuesto público global- mente considerado. En este sentido, se cuantifica el impacto de las iniciativas sometidas a evaluación en términos de sostenimiento del gasto público sin im- portar la Administración responsable de su recauda- ción o gestión. En la Tabla 2 se incluyen los capítulos que componen la pestaña Ingresos Públicos, los cuales se correspon- den con Tributos –impuestos directos, impuestos in- directos y tasas–, Cotizaciones Sociales –cuotas en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos y cuo- tas del Régimen General– y Otros Ingresos Públicos –precios públicos o privados, comisiones, ingresos fi- nancieros, etc. –. Además de estas fuentes de ingresos para la Administración, la Herramienta prevé en esta pestaña también un capítulo de Activos Financieros. Al igual que ocurre con Gastos Públicos, en la pestaña Ingresos Públicos la Herramienta permite introducir los importes directamente en los capítulos correspon- dientes o desplegar estos para desglosar por partidas (ver Figura 12). Los datos incluidos en las partidas apa- recerán sumados en el campo del capítulo.
Tabla 2: Ingresos Públicos considerados en la Herramienta
Tributos Sociedades (IS)
RentaPersonasFísicas (IRPF -autónomo) RentaPersonasFísicas (IRPF -empleados) ValorAñadido(IVA/IGIC) TransmisionesPatrimonialesyActosJurídicosDocumenta- dos (IATP) Especiales (IIEE) ActividadesEconómicas (IAE) Bienes Inmuebles (IBI) VehículosdeTracciónMecánica(IVTM) Construcciones, InstalacionesyObras (ICIO) Aperturayobras (tasas, preciospúblicos, preciosprivados) Otras tasas
Otrosgastos financieros Transferenciascorrientes Subvenciones Premios Otrasayudas Cotizaciones Sociales
Régimen Especial Autónomos (RETA) Régimen general (cuota empleador) Régimen general (cuota trabajador) Activos financieros (Reintegros y enajenacio- nes) Préstamos y créditos concedidos Avales concedidos Enajenación de participaciones en startups Otros Ingresos Públicos Precio público/privado por prestación Intereses de activos financieros Otros ingresos públicos
Ingresos Públicos. 31
Figura 12: Desglose de las fuentes de ingresos generados por emprendedores y startups
Hacerclicen+paradesplegar laspartidasdecadacapítulo
Al igual que ocurre con la pestaña de Ingresos Públi- cos, el capítulo dedicado a Activos Financieros en la pestaña de Gastos Públicos tiene un funcionamiento particular; en este capítulo solo deben introducirse las corrientes de ingresos asociados al valor contable de los activos de naturaleza financiera, ya sea por re- integro de créditos, cancelación de avales o venta de participaciones en nuevas empresas. Esto quiere de- cir, por ejemplo, que la enajenación por 200.000€ de acciones en el año 4 en una startup que en el año 1 fueron registradas en el balance de la entidad públi- ca por 150.000€ se contabilizará solo por este último importe en el capítulo de Activos financieros, debién- dose registrar la plusvalía en el de Otros ingresos pú- blicos (ver Figura 13).
32 Ingresos Públicos.
Figura 13: Capítulo de Activos Financieros en la pestaña de Ingresos públicos
Ventadelaparticipación porelvalorcontable
Registrodela plusvalía
Nota: en el capítulo de Activos Financieros solo se registrarán operaciones de entrada de flujos finan- cieros correspondientes al reintegro de préstamos o la venta de participaciones. Las plusvalías que estas últimas pudieran generar se contabilizarán en el capítulo Otros Ingresos Públicos.
Asimismo, en la pestaña Ingresos Públicos los capítu- los están duplicados porque el sistema posibilita a los gestores públicos introducir en el análisis no solo los ingresos inducidos por la Administración vía empren- dedores, sino también los generados a través de con- tratos con colaboradores externos en el impulso de las iniciativas que se dirigen a este colectivo. Haciendo scroll hacia abajo se puede pasar de la sección Ingre- sos públicos generados por emprendedores y startups a la de Ingresos públicos generados por colaboradores de las AAPP (ver Figura 14)
Ingresos Públicos. 33
Figura 14: Acceso a los ingresos públicos generados por co- laboradores de las AAPP
Nota: La pestaña de Ingresos Públicos incluye en la parte inferior una sección para contabilizar los Ingresos públicos generados por colaboradores de las AAPP.
Una vez obtenidos los ingresos públicos generados por los emprendedores que han participado en la ac- tuación evaluada, se debe proceder a estimar el coefi- ciente de adicionalidad y, en su caso, de decaimiento para obtener los Ingresos Públicos Imputables. La adicionalidad puede definirse como aquella pro- porción de los ingresos públicos que es atribuible a la acción de la iniciativa de impulso empresarial que es objeto de análisis. Puede expresarse como la diferen- cia entre los resultados de un escenario base en el que no se hubiese producido la intervención pública de
apoyo y el escenario real o previsto en que ha tenido lugar la actuación. En ROI pe la adicionalidad se expresa como un porcentaje que minora los ingresos públicos totales para el cálculo de los Ingresos Públicos Impu- tables, de acuerdo con la Fórmula 2 y la Figura 15.
34 Ingresos Públicos.
Políticas públicas para emprendedores (Orte- ga Cachón, 2012): Porcentajes sobre la factu- ración de las empresas de la Red de Viveros de Empresas del Ayuntamiento de Madrid (datos en la mediana de los proyectos incubados: 22 meses de antigüedad, 2 emprendedores y 1 trabajador).
Información y estimaciones so- bre los ingresos públicos La información tributaria y de Seguridad So- cial que permite introducir la calculadora es exhaustiva con objeto de que el gestor de las políticas públicas tenga en cuenta todos los conceptos susceptibles de entrar en el cál- culo. Para la obtención de esta información, se recomienda establecer mecanismos en- caminados a facilitar la colaboración de los emprendedores y, en los casos en que no sea factible esta vía, recurrir a la información pu- blicada en el Registro Mercantil y/o estima- ciones.
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7,8% Gastos Seguridad Social 2,6% Impuesto sobre Sociedades
Estadísticas tributarias (AEAT): se recoge la recaudación media por declaración de IRPF en concepto de rendimientos de actividades económicas de los autónomos. A continua- ción se incluye el desglose de las estadísticas en función de algunos tramos de ingresos en régimen de estimación directa: 15
Algunos informes que facilitan la realización de estimaciones son los siguientes:
Tramo de ingresos
Cuota
0-1.500€
-2.934€ 3.116€ 8.131€ 12.089€ 17.421€ 23.892€ 33.798€ 49.120€
Paying tax (PWC, 2016): Porcentajes sobre be- neficios antes de impuestos de una sociedad creada en 2013 que responde a la definición de mediana empresa.
4.500-6.000€ 15.000-16.500€ 25.500-27.000€ 39.000-42.000€ 54.000-57.000€ 78.000-84.000€ 96.000-120.000€
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13,3% Impuesto sobre Sociedades 35,9% Gastos Seguridad Social
0,8% Otros impuestos
Taxing wages (OCDE, 2016): Porcentajes so- bre los gastos de personal de una sociedad para una persona soltera con ingresos me- dios en España (26.710€ brutos). 15,03% Tipo IRPF medio en España para soltero sin hijos con ingresos me dios del país • 6,35% Tipo Seguridad Social (cuota empleado) 29,90% Tipo Seguridad Social (cuota empleador) • •
Ingresos Públicos. 35
Fórmula 3. Cálculo del Ingreso Público Imputable:
Ingresos Públicos x Coeficiente de adicionalidad (%) = Ingreso Público Imputable
Figura 15: Coeficientes de adicionalidad
Coeficientesdeadicionalidad
IngresoPúblicoImputable
Nota: Por defecto la Herramienta establece coeficientes de adicionalidad del 100%
36 Ingresos Públicos.
El cálculo del coeficiente de adicionalidad es muy re- levante, puesto que el ROI pe del programa en cuestión será muy sensible a esta cifra. Existen dos aproximaciones para obtener la estima- ción de la adicionalidad: la objetiva y la subjetiva. Res- pecto a la estimación objetiva, como su propio nom- bre indica, toma como base variables objetivas de las propias empresas beneficiarias de las actuaciones.
Ejemplo de estimación subjetiva La consultora Arthur D’Little desarrolló en 2014 una metodología para el análisis de pro- gramas de incubación basada en el valor aña- dido bruto de las empresas usuarias de estos servicios. Para determinar el porcentaje de adicionalidad aplicable a esa magnitud hizo una encuesta a los emprendedores en la que, entre otras cosas, se les requería que en una escala Likert indicaran si consideraban que había sido clave en su trayectoria empresa- rial el paso por la iniciativa. Solo aquellos que dieron la máxima puntuación fueron tenidos en cuenta en el subsiguiente análisis de re- torno de la inversión. Por otra parte, los efectos de los programas sobre los emprendedores pueden proyectarse en el tiempomás allá del periodo en que estos son usuarios de los mis- mos. La persistencia de los efectos tiende a ser mayor cuanto más inicial es la fase del proyecto empresarial. Piénsese, por ejemplo, en un grupo de recién gradua- dos que, a raíz de recibir un curso especializado, se sienten más preparados para emprender y se lanzan a montar su empresa en lugar de buscar empleo. El apoyo en estas etapas tempranas ha sido tan decisivo que justifica imputar parte de los Ingresos Públicos en años posteriores al de la iniciativa, si bien también es razonable pensar que en caso de seguir en actividad ese impulso inicial vaya decayendo con el tiempo. El decaimiento es un coeficiente que reduce la adicio- nalidad en función de la persistencia de los beneficios reportados por la iniciativa. Para mantener su simpli- cidad, la herramienta no incorpora un campo especí- fico para el decaimiento, debiendo el gestor tener en cuenta este factor a la hora de estimar la adicionalidad a introducir cada año. Asimismo, en las evaluaciones ex ante de actuacio- nes de apoyo que se mantengan durante más de un ejercicio, conviene que los responsables de estimar
Existen varias posibilidades:
1) estudiar la evolución de los negocios antes y des- pués de recibir el apoyo del programa; 2) contrastar las variables clave de las empresas bene-
ficiarias con las de un grupo de control; 3) combinar las aproximaciones anteriores.
Este último enfoque es el más complejo, pero también potencialmente el más riguroso si se recurre a bases de datos de información contable para la obtención de datos y técnicas econométricas –ej. regresión discontinua o los estimadores de diferencias en dife- rencias– que permiten aislar los efectos del progra- ma respecto a otras causas así como llevar a cabo el matching entre beneficiarios y empresas de control. La disponibilidad de software estadístico y los conoci- mientos econométricos del evaluador determinarán la conveniencia de optar por estos métodos. La estimación subjetiva se fundamenta en la infor- mación que el propio emprendedor beneficiario pro- porciona acerca de la utilidad de la iniciativa. En este sentido, lo más sencillo es realizar una encuesta en la que se le requiera al emprendedor que indique hasta qué punto el apoyo recibido ha sido decisivo en de- terminados aspectos tales como búsqueda de clien- tes, ahorro de costes, supervivencia del negocio, etc. Este enfoque tiene la ventaja de que es mucho más fácil de implementar que el enfoque anterior, si bien es imposible asegurar que las respuestas estén libres de sesgos subjetivos.
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