Estado y evolución del gasto público
en investigación, desarrollo, innovación y digitalización
Análisis de la Política de Gasto 46 en 2021
JULIO 2022
Estado y evolución del gasto público
en investigación, desarrollo, innovación y digitalización
Análisis de la Política de Gasto 46 en 2021
JULIO 2022
Informe elaborado por EY y Fundación COTEC para la innovación a partir de datos públicos de la Intervención General del Estado - IGAE (ver anexos).
Documento editado por EY Insights.
• Chus Escobar , socia responsable de Sector Público de EY • Cristina Carcelén , senior advisor de EY • Ángel Luis Martínez , socio de EY • Ignacio Niño, senior advisor de EY • Juan Pablo Riesgo , socio responsable de EY Insights • Ignacio García , director de EY Insights
• Aleix Pons , director de Economía y Finanzas de Fundación COTEC • Josep Bosch , analista de Economía de Fundación COTEC
Ín DI CE
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .04
Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05
1. El contexto de las cuentas públicas hoy En qué punto está el Plan de Recuperación, Transformación yResilienciaespañol.............................09 2. Política 46 Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización (I+D+i+d) en los Presupuestos Generales del Estado para 2021 . . . . . . . . . . 12 3. Ejecución presupuestaria de la I+D+i+d pública estatal en 2022 Análisis a partir de los datos de la Intervención General deEstado(IGAE)...............................17
Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
ESTADO Y EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN INVESTIGACIÓN, DESARROLLO, INNOVACIÓN Y DIGITALIZACIÓN | 2021
El gasto público en Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización (I+D+i+d) es una cuestión clave que marca el presente y, sobre todo, el futuro de un país España se juega mucho como país en esta materia, por lo que conviene analizar con rigor e independencia en qué punto estamos, cuáles son las principales tendencias y, sobre todo, preguntarnos si estamos haciendo un uso razonable y eficaz de los recursos disponibles. Con el fin de profundizar en cuestiones tan relevantes, analizamos en este informe la Política de Gasto 46 durante 2021 Teniendo en cuenta el contexto de los fondos europeos Next Generation EU, así como del uso previsto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, hemos puesto el foco en el grado de ejecución de las partidas previstas para Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización A partir de un análisis de la contabilidad presupuestaria, consideramos en qué punto estamos, cuál es el grado de ejecución y cuáles son los ministerios más o menos avanzados También ponemos el foco en la evolución de las principales partidas y programas, lo que permite atisbar qué áreas están más desarrolladas o dónde habría que actuar para corregir desviaciones En suma, analizamos el gasto y su evolución con el fin de extraer conclusiones y poder así reflexionar de manera independiente sobre cómo impulsar la I+D+i+d en un contexto en el que el gasto y la inversión en estos ámbitos es algo especialmente necesario Prioridades y velocidad en materia de gasto público en I+D+i+d
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RESU MEN EJE CUTI VO
ESTADO Y EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN INVESTIGACIÓN, DESARROLLO, INNOVACIÓN Y DIGITALIZACIÓN | 2021
El contexto de los fondos europeos El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) aprobado por el Consejo Europeo en julio de 2021 que supondría la llegada de más de 147 .000 millones de euros (77 .000 millones como transferencias no reembolsables y 70.000 en créditos) es un elemento esencial que determina las finanzas públicas españolas. Con la implementación del PRTR España ha puesto en marcha un proceso muy relevante en cuanto a movilización de fondos y planes de transformación por parte de todas las Administraciones públicas . No obstante, la ejecución eficaz de los fondos europeos recibidos es el gran reto que afronta España en unos momentos en los que es clave definir correctamente cómo y en qué se emplean estos recursos. En cuanto a la ejecución del PRTR hay dos enfoques para analizarla . En primer lugar, podemos poner el foco en los datos oficiales de ejecución presupuestaria, es decir, en la salida de recursos de los distintos ministerios . Según datos oficiales sobre el presupuesto de 202 1 , se habría
alcanzado un nivel de ejecución del 91% en fase de gasto autorizado y del 87% en fase de crédito comprometido El segundo aspecto clave a tener en cuenta es la decisión del Gobierno de solicitar los 70 000 millones en créditos mediante una adenda, lo que supondría una inyección de fondos considerable en un contexto complejo en el que el crecimiento real del PIB ha sido menor del previsto (del 5,1%, 1,4 puntos porcentuales por debajo de la previsión del Gobierno) En este contexto y teniendo en cuenta estas dos perspectivas hay que analizar la utilización y el gasto de los fondos públicos, también lo relacionados con I+D+i+d que se engloban en la Política de Gasto 46 La Política 46 en los Presupuestos Generales del Estado de 2021 En materia de gastos relacionados con investigación, desarrollo, innovación y digitalización,
cabe destacar que en los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de 2021 se incorporaron créditos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, por lo que fue necesario crear una nueva estructura presupuestaria Así, la Política de Gasto 46 pasó a llamarse «Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización», añadiéndose este último término para reforzar los aspectos relacionados con las nuevas tecnologías de la información Así, estos presupuestos de 2021 incorporan un nuevo Grupo de Programas Presupuestarios, el 460 «Investigación, Desarrollo e Innovación Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» A la hora de analizar el estado de los gastos en materia de I+D+i+d, es importante tener en cuenta que el registro de los gastos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se realiza de manera distinta en contabilidad presupuestaria y en contabilidad nacional
En cuanto a la primera, los gastos se contabilizan en el momento de su realización, adecuándose
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ESTADO Y EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN INVESTIGACIÓN, DESARROLLO, INNOVACIÓN Y DIGITALIZACIÓN | 2021
su registro a las distintas fases de ejecución del gasto público: autorización, compromiso, reconocimiento de la obligación y pago Sin embargo, en contabilidad nacional los gastos del PRTR se consideran ejecutados cuando llegan a su destino, es decir, cuando se realiza el gasto final y el crédito ha llegado al beneficiario final. El análisis realizado en este informe sobre la ejecución de la Política 46 se basa exclusivamente en los datos obtenidos de la contabilidad presupuestaria Ejecución presupuestaria de la I+D+i+d pública estatal en 2021 En 2021 el sector público estatal contó con el mayor presupuesto de la historia dedicado a la política de Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización (I+D+i+d), un total de 12 454 M€, lo que supone 5 387 M€ adicionales más que en 2020 (un incremento del 76%) La mayor parte de este aumento –9 de cada 10 euros adicionales– corresponde a los fondos europeos (créditos del
Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), que ascienden a 4 942 M€)
financieros (la práctica totalidad de los cuales corresponden al Presupuesto Nacional), y 1 470 M€ a gasto no financiero (de los que la mayoría —1 087 M€— son del Mecanismo europeo) Cabe señalar que la Política 46 presenta una peor tasa de ejecución presupuestaria que el conjunto de políticas de gasto, tanto en lo que se refiere a los fondos de origen nacional como a los fondos europeos De hecho, la tasa de ejecución presupuestaria de los fondos de origen nacional dedicados a esta política es del 49%, una cifra que contrasta con la de los que provienen de la Unión Europea (78%), y que se explica principalmente por el distinto peso relativo del gasto financiero. Además, los fondos europeos dedicados a la I+D+i+d se ejecutaron en 2021 de manera algo menos intensa que los fondos europeos dedicados al conjunto de actuaciones de carácter económico (85%) y también ligeramente por debajo de todo el Mecanismo de Recuperación (81%) En todo caso, a diferencia del presupuesto nacional, la parte no ejecutada de los fondos europeos en 2021 se podrá ejecutar en el ejercicio 2022
Los recursos finalmente empleados fueron 7 565 M€, el doble que en 2020, alcanzándose la tercera mayor cifra de la historia tras 2008 y 2009 La tasa de ejecución del conjunto la Política 46 «Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización» sube hasta el 61%, nueve puntos porcentuales más que en 2020, pero sigue siendo más baja que la del agregado de políticas de su área de gasto, las «actuaciones de carácter económico», que presenta una ejecución del 83% Como es habitual, en esta política encontramos una diferencia importante entre el grado de ejecución de la parte de gasto no financiero, que es del 81%, aunque baja casi diez puntos en el último año, y del gasto financiero, que es de tan sólo el 26%, en línea con el valor observado en 2020, uno de los más bajos de la serie histórica
En concreto, no se ejecutaron un total de 4 888 M€, correspondiendo 3 418 M€ a gastos de activos
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En realidad, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y el Centro Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) concentran la mayor parte de la inejecución del gasto no financiero, mientras que el Ministerio de Ciencia e Innovación la del gasto financiero. Por último, el Programa de Estabilidad 2022- 2025, recientemente presentado por España a la Comisión Europea, genera dudas sobre la posibilidad de dar cumplimiento al compromiso de la Ley de la Ciencia de seguir incrementando la financiación pública de la I+D+i en el medio plazo. En realidad, España prevé destinar en 2025 una fracción incluso menor de su PIB a las actuaciones de carácter económico (entre las que se incluye la Política 46) que la que se dedicaba antes de la pandemia
concentran el mayor volumen de créditos no ejecutados (un total de 967M€ de los 1 087)
La información disponible hoy no permite conocer cuál es la cantidad exacta tanto de los fondos europeos como del presupuesto nacional destinados a esta política de gasto que, aun considerándose técnicamente ejecutados, ha llegado al beneficiario final. La razón estriba en que una parte muy relevante son transferencias (por ejemplo, a otras Administraciones públicas que deben articular convocatorias para distribuirlos) En este sentido, llama la atención que los capítulos de transferencias corrientes y de capital se han ejecutado en mucha mayor medida (al 99%, y al 83%) que las inversiones reales (tan solo el 51%) En general y en el caso de la Política 46, los ministerios están demostrando ser más capaces de ejecutar los fondos europeos que los fondos de origen nacional, al revés de lo que ocurre con los organismos y las agencias estatales En concreto, los ministerios han asumido la mayor parte de la gestión de los fondos europeos destinados a esta política y, aunque presentan una tasa de ejecución superior a los organismos y agencias estatales (del 79% frente al 66%), también
El Ministerio de Ciencia e Innovación es el que mejor tasa de ejecución presupuestaria presenta de los fondos europeos dedicados a la Política 46 (del 100%, implementando la totalidad de los 720 M€ de gasto no financiero europeo presupuestados para 2021) Sin embargo, queda deslucida su tasa de ejecución agregada (que baja hasta el 38%) una vez consideramos también los fondos de origen nacional (deja de ejecutar 94 M€ de gasto no financiero y, sobre todo, 2.524 M€ del capítulo financiero). El ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital es el principal gestor de fondos europeos de la Política 46, específicamente de los dedicados a digitalización, y presenta una tasa de ejecución de estos del 83% (dejando de ejecutar 540 M€ de esos fondos) Cuando se incorporan los fondos de origen nacional, su tasa de ejecución agregada se sitúa en el 77% (dejando sin implementar 560 M€ de gasto no financiero, y 318 del capítulo financiero).
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01 01.
El contexto de las cuentas públicas hoy
En qué punto está el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español
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Con la implementación de PRTR ha dado comienzo un proceso sin precedentes en cuanto a movilización de la totalidad de las administraciones españolas y de implicación del sector privado Ya los Presupuestos Generales del Estado de 2021 y de 2022 contenían cuantías importantes vinculadas a la ejecución del PRTR, más de 24 000 millones de euros en 2021 y cerca de 27 000 millones en 2022 De hecho, en 2022, se calcula que la cifra total para ejecutar asciende a 40 000 millones de euros, ya que a lo previsto en el propio presupuesto se suma la incorporación de remanentes de 2021 Algo semejante se prevé para 2023, lo que nos recuerda el enorme esfuerzo que debe hacerse para absorber ese volumen de recursos La ejecución eficaz de esos fondos es, precisamente, el gran reto que afrontamos en estos momentos en España Este desafío y la preocupación que ello conlleva ha hecho que, en el momento actual, sean dos los focos de atención del debate acerca del PRTR: por un lado, el de la ejecución real y finalista, que se está alcanzando en la implementación del plan, y, por
El 13 de julio de 2021 el Consejo Europeo ECOFIN aprobaba de forma definitiva el Plan español de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Tras recibir en agosto de 2021 la prefinanciación ligada a esa aprobación (un 13% del montante del PRTR, que supone 9.000 millones de euros), España ha ido cumpliendo la secuencia prevista hasta la fecha: fue el primer país en solicitar y recibir el primer desembolso (10.000 millones de euros) a finales de diciembre de ese mismo año y en abril de 2022 ha sido el primer país en solicitar el segundo desembolso, en este caso por importe de 12.000 millones de euros. Una vez que se apruebe este por la Comisión Europea, España habrá recibido un total de 31.000 millones de euros, una cifra considerable en un periodo muy corto de tiempo de apenas dos años.
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En este caso no existen datos oficiales, algo que está siendo uno de los principales focos de crítica al Gobierno De hecho, la propia AIReF (Informe 01/22) señala que «desde el punto de vista de la contabilidad nacional, hay una ausencia total de información sobre la ejecución de los fondos del PRTR» Entidades como FEDEA (Seguimiento de la crisis del COVID y del PRTR, abril de 2022) hacen una estimación del gasto finalista realizado en 2021 por el conjunto de las administraciones públicas cifrado en 6 545 millones de euros y la CEOE (Informe de Seguimiento de los fondos NGEU en España, abril de 2022) critica que tan solo 1 de cada 4 euros de los que España ya ha recibido de Bruselas por el PRTR habría llegado a las empresas. No hay duda de que la ejecución del PRTR se ha venido acelerando estos últimos meses, pero la falta de datos oficiales de ejecución finalista del PRTR es una debilidad que debería corregirse con urgencia Junto con lo anterior, el segundo gran foco de atención está en la decisión tomada por el Gobierno de preparar la solicitud, en forma de adenda al PRTR, incorporando los restantes 70 000 millones de euros
otro, el del proceso de ampliación de los montantes adicionales del PRTR por vía de la adenda al mismo que está actualmente en proceso de elaboración En relación con la ejecución del PRTR, hay dos perspectivas de análisis que debemos tomar en consideración En cuanto a la primera, se trata de los datos oficiales de ejecución presupuestaria, es decir, la «salida» de recursos de los diferentes ministerios, que son los centros clave de inicio de la canalización de los fondos del PRTR En este caso y con datos oficiales sobre el presupuesto de 2021 ya cerrados, se habría alcanzado un nivel de ejecución del 91% en fase de gasto autorizado y del 87% en fase de crédito comprometido En todo caso, la salida de fondos de los ministerios no es más que una primera fase, ya que en muchos casos esos fondos siguen su canalización, por ejemplo, a través de las comunidades autónomas (CC. AA.). Por ello, esta perspectiva no es suficiente y debe ser complementada con los datos de «llegada» de fondos, es decir, el de los recursos que de forma efectiva han sido desembolsados a los destinatarios finales.
que, en forma de préstamos, corresponden a España del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) Más aún, la cifra de 70 000 millones de euros de transferencias no reembolsables asignada preliminarmente a España en 2020 por el MRR se ha incrementado en 7 700 millones de euros, una vez conocidos los datos definitivos de crecimiento económico registrados en 2020 y 2021 Coordinados por el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, los distintos ministerios ya han comenzado a preparar la adenda al PRTR, que deberá señalar las reformas e inversiones, así como hitos y objetivos, que darán cobertura a la solicitud de financiación adicional. Estos dos elementos marcan las claves de la situación actual y de la evolución del PRTR en los próximos meses: por un lado, la necesidad de agilizar al máximo el nivel de ejecución y, por otro lado, la oportunidad de reforzar el Plan a través de la adenda, no solo con mayores cuantías disponibles sino, además, aprovechando la posibilidad de incorporar las lecciones aprendidas en los meses transcurridos desde el comienzo de su implementación
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02 02.
Política 46 «Investigación,
Desarrollo, Innovación y Digitalización» en los Presupuestos Generales del Estado para 2021
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En los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 2021 se dotaron los créditos procedentes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, para lo que fue necesario crear una nueva estructura presupuestaria que los recogiera expresamente. En este contexto, la Política de Gasto 46 pasó a denominarse «Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización», añadiendo a la denominación existente hasta 2020 del término «Digitalización». Los créditos de digitalización ya se venían incorporando mayoritariamente en esta Política, pero la necesidad de tener una referencia específica a este concepto en la programación presupuestaria al constituir uno de los cuatro ejes del PRTR, derivó en un cambio en su denominación con el fin de recogerla expresamente.
La incorporación de los créditos del MRR en los PGE para 2021 se llevó a cabo con una codificación especifica. Así, en la Administración General del Estado, los créditos financiados con cargo al MRR se dotaron en un servicio nuevo, el Servicio 50 «Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» y para configurar los programas se añadió a la codificación de la Política 46 correspondiente un «0» En lo que respecta a la Política 46, se desarrolló un nuevo Grupo de Programas Presupuestarios, el 460 «Investigación, Desarrollo e Innovación Mecanismo de Recuperación y Resiliencia», que incluye un total de cinco, desde el 460A hasta el 460E: • 460A «Investigación, Desarrollo e Innovación Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» • 460B «Investigación y desarrollo de la Sociedad de la Información Mecanismo de Recuperación y Resiliencia»
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• 460C «Innovación tecnológica de las telecomunicaciones Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» • 460D «Fomento y coordinación de la investigación científica y técnica. Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» • 460E «Investigación y desarrollo tecnológico- industrial Mecanismo de Recuperación y Resiliencia» En los Organismos, los créditos financiados con cargo al MRR se dotaron con la misma derivada, añadiendo un «0» a cada Política para distinguirlos de los créditos del presupuesto nacional Registro en contabilidad de los gastos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia El registro de los gastos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se realiza de forma distinta en contabilidad presupuestaria y en contabilidad nacional
Contabilidad presupuestaria
Es decir, en la contabilidad presupuestaria se van registrando los gastos conforme se va avanzando en cada una de las fases contables
En términos presupuestarios, los gastos del Plan se contabilizan en el momento de su realización, adecuándose su registro a las distintas fases de ejecución del gasto público: Autorización, Compromiso, Reconocimiento de la obligación y Pago
A Autorización del gasto
D Compromiso del gasto
O Reconocimiento de la obligación
P Orden de pago
Adjudicación Contrato- Concesión Subvención
Gasto presupuestario
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• Si una subvención se paga anticipadamente cuando el beneficiario cumple las condiciones para el recibir anticipo
llegan a los destinatarios finales antes de que los mismos ejecuten las actividades subvencionadas ° Si las subvenciones destinadas a usuarios finales no se pagan de forma anticipada, los fondos llegaran a destinatarios finales cuando estos hayan realizado la actividad subvencionada y la hayan justificado, tras lo que se reconocerá la obligación y se realizará el pago • Gestión indirecta o territorializada (los fondos se transfieren a otros organismos públicos o a las entidades territoriales, siendo éstos los que los transferirán a los beneficiarios últimos).
La Autorización es el acto administrativo por el que se aprueba la realización de un gasto con cargo a un crédito presupuestario, por tanto, constituye el primer paso del procedimiento de ejecución del gasto público El Compromiso del gasto implica reconocer la participación de un tercero (contratista, beneficiario de subvención, etc ) y se produce cuando se adjudica un contrato o se concede una subvención El Reconocimiento de la obligación es la fase en la que se contabiliza una deuda a favor de un tercero como consecuencia del cumplimiento por parte de éste de la prestación a que se hubiese comprometido, es decir, rige el principio del «servicio hecho», por ejemplo: • Cuando un contratista ha ejecutada el contrato y factura el mismo • Cuando un beneficiario de la subvención justifica la misma
Finalmente, el Pago supone la llegada de los fondos al tercero (contratista, beneficiario, etc )
En el análisis realizado y dado que la mayoría de los fondos del MRR referidos a la política 46 se instrumentan a través de los capítulos 4 y 7 (transferencias y subvenciones), se pueden dar distintas situaciones de pago que dependerán de la posibilidad de realizar pagos anticipados y de la forma de gestión del gasto que puede ser directa, a través de organismos públicos, o territorializada Así, podemos distinguir: • Gestión directa (los fondos van directamente desde la Administración General del Estado a los beneficiarios últimos).
° Los fondos se destinan a terceros (organismos públicos, comunidades
autónomas, entidades locales, etc ) para que los mismos gestionen las ayudas En este caso, los fondos no llegaran a los destinatarios finales hasta que dichos terceros no realicen las correspondientes convocatorias de subvenciones, concedan
° Si existe la posibilidad de realizar pagos anticipados de las subvenciones concedidas, los fondos se pagarán y
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La contabilidad presupuestaria no nos proporciona esa información Por tanto y a modo de ejemplo, una transferencia realizada desde la Administración General del Estado a otra Administración Pública para llevar a cabo una convocatoria de subvenciones en su territorio, en contabilidad presupuestaria será gasto ejecutado y pagado del Estado, mientras que en contabilidad nacional se considera un anticipo financiero del Estado y, por tanto, no se registra el gasto hasta que la Administración receptora ejecute las actuaciones, realice efectivamente la convocatoria y el gasto llegue al beneficiario final El análisis realizado en este informe de la ejecución de la Política 46 se basa exclusivamente en los datos obtenidos de la contabilidad presupuestaria, considerando el registro del gasto en las distintas fases de ejecución del gasto público
las mismas, reconozcan las obligaciones y paguen Es decir, en estos casos el pago de la ayuda por el la Administración General del Estado no implica que los fondos hayan llegado a los destinatarios finales.
Contabilidad nacional En contabilidad nacional los gastos del Plan se consideran ejecutados cuando llegan a su destino, esto es, cuando se realiza el gasto finalista y el crédito ha llegado al beneficiario final Por tanto, los gastos se contabilizan cuando se ha cumplido el correspondiente hito u objetivo Así, a la hora de determinar el gasto realmente ejecutado del Plan, es preciso considerar su reflejo en contabilidad nacional, ya que ésta es la que refleja que los fondos han llegado al beneficiario último
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03 03. Ejecución
presupuestaria de la I+D+i+d pública estatal en 2021
Análisis a partir de los datos de la Intervención General de Estado (IGAE)
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El mayor presupuesto de la historia, gracias a los fondos europeos La Intervención General del Estado (IGAE) publicó el 5 de abril de 2022 los datos de ejecución presupuestaria del Sector Público Estatal correspondientes a 2021, el ejercicio que contaba con el mayor presupuesto de la historia en la Política 46 (Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización) En 2021 el sector público estatal disponía de un presupuesto total de 12 454 M€ destinados a esta política, un 76% más que en 2020, de los que 7 511 M€ se corresponden con presupuesto nacional y 4 942 M€ con fondos europeos Next Generation EU, en concreto del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, (MRR)
El tercer mayor gasto efectivamente ejecutado tras 2008 y 2009 El análisis de los datos de la IGAE permite observar, un año más, una importante brecha entre los recursos presupuestados o disponibles (los ya mencionados 12.454 M€) y los finalmente ejecutados (7 565 M€) Sin embargo, debe destacarse que esta última cifra supone doblar el volumen total de recursos efectivamente empleados respecto a 2020 (cuando se ejecutaron 3 680 M€, es decir, 3 885 M€ menos) Se trata del tercer mejor dato, por detrás del máximo histórico de ejecución en esta política de gasto registrado en 2009 (8 476 M€) y del dato de 2008 (7 842 M€) El gráfico 1 recoge estos datos.
Se trata del mayor incremento de presupuesto de la serie histórica, 5 387 M€, la mayor parte del cual -9 de cada 10 euros adicionales- procedía de los fondos europeos y se destinarán a la ejecución de las medidas e inversiones contempladas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia Del total de créditos dotados para la Política 46, a la Administración General del Estado le corresponden 10 194 M€, mientras que a Organismos Autónomos se les asigna un total de 2 260 M€ En el análisis de los créditos totales por departamentos, los tres Ministerios que cuentan con mayores dotaciones de la Política 46 son el Ministerio de Ciencia e Innovación (4 240 M€), el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (3 753 M€) y el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (1 823 M€)
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Gráfico 1. Inversión presupuestada vs inversión ejecutada. Total Politica 46 (I+D+i+d). [Millones de EUROS] Millones de €
Créditos definitivos Obligaciones reconocidas
14000
12.454
12000
Presupuestada
10000
8000
7.565
6000
4000
2000
Ejecutada
0
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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Mejora la tasa de ejecución por la recomposición del presupuesto hacia el gasto no financiero Tal y como puede verse en el gráfico 2, la tasa de ejecución presupuestaria del conjunto de recursos disponibles —financieros y no financieros— mejoró por cuarto año consecutivo, incrementándose en 9 puntos porcentuales respecto a 2020, hasta situarse en el 61% Se trata de la tasa de ejecución más alta en cinco años, regresando a las cifras alrededor del 60% registradas en el periodo 2011- 2015, aunque lejos de las tasas por encima del 80% observadas en la década de los 2000
Gráfico 2. Tasa de ejecución de la Política 46 (I+D+i+d). Obligaciones reconocidas sobre créditos definitivos [PORCENTAJE]
100
90
80
60,7%
70
60
50
52,1%
40
30
20
10
0
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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Gráfico 3. Composición del presupuesto de la Política 46 (I+D+i+d). 2020 vs 2021 [Porcentaje]
Detrás de la mejora de la tasa de ejecución presupuestaria se encuentra la recomposición del presupuesto de la Política 46 que se produce con la incorporación de los fondos europeos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) Estos fondos adicionales son, en su práctica totalidad, gasto no financiero (capítulos 1 a 7 del presupuesto) que se ejecuta con mucha más facilidad que el capítulo de gasto financiero (capítulo 8). En este sentido, tal y como se presenta en el gráfico 3, si en 2020 el gasto financiero era la principal partida del presupuesto de la Política 46 (suponía el 58% del total), en 2021 es la parte minoritaria (representa tan sólo el 37% del total)
2021
2020
37
58
42
63
Gasto no financiero (Caps. 1-7) Gasto financiero (Cap. 8)
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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Gráfico 4. Presupuesto no ejecutado de la Política 46 (I+D+i+d). [Millones de euros]
Como se ha mencionado, el conjunto del sector público estatal es más capaz de ejecutar los capítulos de gasto no financiero (cuya tasa de ejecución es del 81% en 2021) que las partidas de créditos (cuya tasa de ejecución es de tan sólo el 26% en 2021, una de las tasas más bajas en los últimos 20 años) En otras palabras, de entre los recursos disponibles en 2021 para I+D+i+d que no se emplearon (un total de 4 888 M€), siete de cada diez corresponden a gasto financiero (3.418 M€) y tan solo tres de cada diez corresponden a gasto no financiero (1.470 M€). Así lo recoge el gráfico 4.
1.470
3.418
Gasto no financiero (Caps. 1-7) Gasto financiero (Cap. 8)
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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ESTADO Y EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN INVESTIGACIÓN, DESARROLLO, INNOVACIÓN Y DIGITALIZACIÓN | 2021
Gráfico 5. Tasa de ejecución de los capítulos de gasto financiero y no financiero de presupuesto de la Política 46 [porcentaje]
Por tanto, aunque el Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación presentado en 2020 recogía una serie de nuevas acciones e instrumentos para mejorar la ejecución del gasto financiero, no parece que, de momento, estas actuaciones hayan tenido, el resultado esperado No obstante, cabe señalarse que la tasa de ejecución del gasto no financiero empeora casi 10 puntos porcentuales en el último año, pasando del 89% en 2020 al ya mencionado 81% en 2021, tal y como se observa en el gráfico 5.
100
90
80
81,2%
70
60
50
40
26,1%
30
20
Gasto no financiero (Caps. 1-7) Gasto financiero (Cap. 8)
10
0
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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Los fondos europeos concentran el grueso del gasto no financiero que no se ejecuta De forma consistente y dada su composición, el Mecanismo de Recuperación, que es gasto no financiero en su práctica totalidad (tan sólo cuenta con 12 millones de gasto financiero del total de 4 942 millones de créditos disponibles), presenta una ejecución del 78%, frente al 49% de ejecución de los créditos del presupuesto nacional, cuya mayor parte es gasto financiero (nótese que 4.613 millones de euros del total de 7 511 millones de fondos de origen nacional es gasto financiero). Si nos centramos exclusivamente en el gasto de carácter no financiero, los créditos del presupuesto nacional se ejecutan un 87% y los créditos del Mecanismo un 78% Por tanto, la inejecución del gasto no financiero deriva, en su mayor parte del Mecanismo europeo (1 087 M€ de los 1 470 M€ que no se ejecutan), tal y como se observa en el gráfico 6. En todo caso, cabe recordar que, a diferencia del presupuesto nacional, la parte no ejecutada de los fondos europeos en 2021 se puede ejecutar en el ejercicio 2022
Gráfico 6. Distribución de la no ejecución de los capítulos de Gasto no financiero (1 a 7) de la Política 46 (I+D+i+d). Presupuesto Nacional vs Fondos Europeos [Millones de euros]
383
1.087
Fondos nacionales Fondos europeos MRR
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Tabla 1. Crédito no ejecutado por capítulos. Política 46
POLITICA 46 SECTOR PÚBLICO ESTATAL
Crédito no ejecutado (millones de euros)
Tasa de ejecución presupuestaria (porcentaje)
TOTAL CAPÍTULOS
4.888
61
1 - GASTOS DE PERSONAL
25
95
2 - GASTOS CORRIENTES EN BIENES Y SERVICIOS
41
86
3 - GASTOS FINANCIEROS
2
38
4 - TRANSFERENCIAS CORRIENTES
4
99
6 - INVERSIONES REALES
472
51
7 - TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
926
83
GASTO NO FINANCIERO
1.470
81
8 - ACTIVOS FINANCIEROS
3418
26
9- PASIVOS FINANCIEROS
0
42
GASTO FINANCIERO
3.418
26
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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Preocupa la baja tasa de ejecución presupuestaria de las inversiones reales
En términos agregados, se observa que el capítulo 7, Transferencias de Capital, concentra prácticamente dos de cada tres euros de gasto no financiero que dejan de ejecutarse (926 M€ de los 1 470M€) Sin embargo, preocupa de manera especial el capítulo 6 de Inversiones Reales, que deja de ejecutar 472 M€, la mitad de los créditos asignados En todo caso, todos los capítulos de gasto no financiero se ejecutan mejor que el capítulo de gasto financiero (26%). La tabla 1 presenta el volumen de recursos no ejecutados y la tasa de ejecución para cada uno de los capítulos del presupuesto. Por su parte, el gráfico 7 muestra la distribución del gasto no financiero no ejecutado.
La información disponible a día de hoy no permite conocer cuál es la cantidad exacta tanto de los fondos europeos como del presupuesto nacional destinados a esta política de gasto que, aun considerándose técnicamente ejecutados, ha llegado al beneficiario final. La razón estriba en que una parte muy relevante son transferencias (por ejemplo, a otras administraciones públicas que debe articular convocatorias para distribuirlos) En este sentido, llama la atención que el capítulo de transferencias corrientes (con una tasa del 99%) o de capital (83%) se han ejecutado en mucha mayor medida que las inversiones reales (tan sólo 51%)
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Gráfico 7. Presupuesto de gasto no financiero no ejecutado de la Política 46 por capítulos [Millones de euros]
25 2
4
41
926
472
1 - Gastos de personal 2 - Gastos corrientes en bienes y servicios 3 - Gastos financieros 4 - Transferencias corrientes 6 - Inversiones reales 7 - Transferencias de capital
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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La Política 46 presenta una tasa de ejecución presupuestaria peor, tanto de los fondos nacionales como de los fondos europeos
En un análisis global del conjunto de Políticas de los Presupuestos Generales del Estado para 2021, el conjunto del presupuesto presenta una ejecución del 90% frente al 61% de la Política 46 «Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización» Considerando el total de políticas del Área de Gasto 4 «Actuaciones de carácter económico», éstas presentan una ejecución del 83%, superior también a la ejecución de la Política 46. El distinto peso relativo del capítulo financiero explica en parte estas diferencias
Por su parte, los fondos europeos dedicados a la I+D+i+d se ejecutaron en 2021 de manera menos intensa que los fondos europeos dedicados al conjunto de actuaciones de carácter económico (85%) y que los de todo el Mecanismo de Recuperación (81%) La tabla 2 presenta la tasa de ejecución del conjunto del presupuesto, de las actuaciones de carácter económico (área 4) y de la Política de I+D+i+d (46), así como el desglose en cada uno de los casos entre fondos de origen nacional y fondos europeos
Tabla 2. Tasa de ejecución de las políticas y áreas de gasto de interés
PRESUPUESTO NACIONAL (AGE + Organismos)
ÁREAS Y POLÍTICAS DE GASTO
MRR
TOTAL
Política 46: I+D+i+d
49%
78%
61%
Área de gasto 4: Actuaciones de carácter económico
82%
85%
83%
Total políticas de gasto
91%
81%
90%
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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La AGE ejecuta mejor los fondos europeos (y peor los fondos nacionales) que las agencias y organismos estatales
cuando esta mejora es más pronunciada (17,4 puntos porcentuales, hasta el 55%) De nuevo, este aumento se explica por la ya mencionada recomposición del presupuesto hacia el gasto no financiero debido a la incorporación de los créditos del Mecanismo Ahora bien, los porcentajes de ejecución de la Administración General del Estado y de los Organismos se invierte al analizar únicamente los créditos procedentes del Mecanismo europeo Así, en este caso es la Administración General del Estado la que presenta una mayor tasa de ejecución, un 79%, frente al 66% que registran los Organismos En este sentido, dado que el grueso de los fondos europeos ha sido incorporado al presupuesto de los ministerios (el 93% del total) y a pesar de presentar una tasa de ejecución superior a los organismos y agencias estatales, concentran también el mayor volumen de créditos no ejecutados (967 millones del total de 1 087 de fondos europeos no implementados)
El sector público estatal engloba a la Administración General del Estado (AGE), los Organismos Autónomos, las Agencias Estatales y otros organismos con presupuesto de gasto limitativo Si se desagregan las cifras entre Administración General del Estado (AGE) y Organismos y Agencias estatales, se observa una enorme disparidad en las tasas de ejecución registradas Así, la Administración General del Estado presenta una ejecución del 55% (5 647 M€) del total de la Política 46, mientras que la ejecución de Organismos y Agencias Estatales asciende al 85% (2 030 M€) En este sentido, la tasa de ejecución de estos últimos ha mantenido una tendencia constante desde 2000, en torno al 90%, mientras la ratio relativa a la AGE se desplomó de manera progresiva, hasta alcanzar su mínimo histórico en 2017, cuando se situó en el 29,7% Aunque desde 2017 se observa una mejora en la tasa de ejecución de la AGE —tal y como recoge el gráfico 8— no es hasta el ejercicio 2021
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Gráfico 8. Tasa de ejecución presupuestaria de la Política 46. AGE y organismos. Obligaciones reconocidas sobre créditos definitivos [porcentaje]
100
90
84,9%
80
70
60
55,4%
50
40
30
20
OPL AGE
10
0
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El Ministerio de Ciencia e Innovación es el que mayor tasa de ejecución presupuestaria presenta de los fondos europeos dedicados a la Política 46.
Sin embargo, cuando consideramos de manera agregada el conjunto de recursos disponibles (tanto los de origen nacional, como los fondos europeos), observamos como el Ministerio de Ciencia e Innovación es quien concentra la parte principal del presupuesto total de la Política 46 (un 42%), con una tasa de ejecución de tan solo el 38% debido al peso del gasto financiero. En este sentido, en 2021 deja de ejecutar 94 millones de euros de gasto no financiero y, sobre todo, 2 524 millones de euros en créditos Por su parte, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital gestiona un 37% del presupuesto del conjunto de la Política 46, con una tasa de ejecución del 77% (y deja de ejecutar 560 millones de euros de gasto no financiero, además de 318 millones de euros de créditos) responsables de la Política 46, desglosando tanto por el origen de los fondos (ya sean nacionales o europeos), como por la tipología del gasto (ya sea financiero o no financiero). A continuación, la tabla 4 recoge el volumen exacto de recursos no ejecutados en cada caso La tabla 3 presenta el detalle de la ejecución presupuestaria de los principales ministerios
Si realizamos un análisis por Ministerios y Organismos de los créditos de la Política 46 procedentes del Mecanismo de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se observa que el Ministerio de Ciencia e Innovación (que ha gestionado el 16% de los fondos europeos destinados a esta política en 2021) y el Ministerio de Universidades (que ha gestionado el 4%) presentan las mayores tasas de ejecución de estos recursos (en ambos casos del 100%) En otras palabras, estos dos ministerios han ejecutado íntegramente los 720 y 204 millones de euros de fondos europeos que cada uno tenía asignado en 2021 A continuación, aparece el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (que gestiona la mayor parte, el 70%, del presupuesto del mecanismo europeo destinado a la Política 46), con una tasa de ejecución del 83% de estos fondos (dejando de ejecutar un total de 540 millones de euros) Por el contrario, destaca en negativo el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (que ha gestionado el 9% del total), con una tasa de ejecución de tan solo el 0,1% (habiendo ejecutado tan sólo 2 millones de euros de los 404 millones que tenía asignados), si bien la parte no ejecutada en 2021 se puede ejecutar en 2022
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Tabla 3. Tasa de ejecución presupuestaria de la Política 46 por ministerios
TIPO DE GASTO
ORIGEN DE LOS FONDOS
TOTAL
MINISTERIOS
% Ejecución Gasto no financiero
% Ejecución Gasto financiero
% Ejecución Fondos Nacionales
% Ejecución Fondos Europeos (MRR)
% Ejecución Total
Ciencia e Innovación
94%
10%
26%
100%
38%
Universidades
87%
-
62%
100%
87%
Asuntos Económicos y Transformación Digital
83%
26%
36%
83%
77%
Resto de ministerios
56%
-
86%
19%
56%
Industria, Comercio y Turismo
5%
59%
59%
0%
46%
Total Ministerios
80%
26%
36%
79%
55%
Fuente: Central de Información de la Intervención General de la Administración del Estado (CIGAE)
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