Plan de choque para la Ciencia y la Innovación

PLAN DE CHOQUE PARA LA CIENCIA Y LA INNOVACIÓN

Análisis, valoración, propuestas

© Cotec, 2020

Coordinación: Fundación Cotec para la innovación Autora: Pilar Platero Sanz

www.cotec.es

ÍNDICE

Introducción...................................................... 4

Descripción del Plan de Choque.................................... 6

Financiación a través del Presupuesto del Estado.................. 8

Reflexiones para compartir: Financiación Publica de la I+D+i...... 14

Anexo............................................................ 23

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INTRODUCCIÓN

Así, el Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación fue presentado por el Presidente de Gobierno el 9 de julio de 2020. Pero no fue el único: como ejemplo de otros planes, se pueden citar el Plan de Impulso de la cadena de valor de la Industria de Automoción –pre- sentado el 15 de junio de 2020– o el Plan Tecnológico Aeronáutico –que se anunció el 30 de julio de 2020, tras la reunión con el CEO de Airbus, y cuya futura presentación ya se menciona en este Plan de Choque; se hará público en las próximas semanas, si bien ya se conocen algunas de sus medidas y su fuente de financiación–. Los tres planes menciona- dos serán asumidos para su gestión financiera por los mismos agentes y comparten además el origen de los fondos que las financiarán –como el Fondo Next Generation de la Unión Europea–, así como ciertas medidas. En el propio Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación se señala que la intención no es incluir el conjunto de actuaciones públicas necesarias ni abarcar la globali- dad de fondos y programas del Ministerio de Ciencia e Innovación. En el Plan se reco- gen medidas de impacto a corto plazo con capacidad para impulsar una recuperación rápida de este ámbito.

La pandemia provocada por la COVID-19 ha originado una grave crisis global, sin preceden- tes en este siglo y de naturaleza multisectorial. Perjudica, por tanto, a las economías de los distintos países afectados, pero también cues- tiona la solidez de los sistemas sanitarios, laborales, políticos e institucionales. Esto hace que debamos prepararnos para afrontar un tiempo de incertidumbres en el que será nece- sario replantear las prioridades que han regido nuestro modelo de actuación hasta ahora. En España, donde estábamos superando la crisis de 2008, de naturaleza esencialmente económico-financiera, vemos ahora que el esfuerzo realizado en estos años se desva- nece ante la súbita caída de la economía en el plazo de apenas unos meses. En relación con las medidas a adoptar para amortiguar los efectos demoledores de esta nueva crisis, el Gobierno está elaborando distintos planes de estímulo con el fin de favorecer la reactivación económica y, al mismo tiempo, afianzar su sostenibilidad.

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Uno de los objetivos al diseñar estas medidas es que sean posteriormente complemen- tadas con las propuestas de reformas y programas de medio y largo plazo del Plan de Inversiones y Reformas para la Economía. El Gobierno las enviará a Bruselas para su financiación –que en el momento de la pre- sentación del Plan se estaba negociando– a través del Fondo de Recuperación Next Generation EU. En este Plan de Choque se mencionan las siguientes propuestas, a medio y largo plazo, en las que el Gobierno ya está trabajando: 1. Refuerzo de capacidades humanas y atracción de talento. Así se consolidarán las convocatorias existentes para el perso- nal investigador y se crearán otras nuevas dirigidas al personal de excelencia. 2. Impulso de la investigación y de los OPIS. Se concretará en convocatorias para finan- ciar proyectos. 3. Nuevos instrumentos de innovación orientados a las prioridades estratégicas, especialmente al reto de la descarboniza- ción de la economía.

4. Nuevos Centros de Excelencia en ámbi- tos estratégicos, como la investigación en almacenamiento energético –con singu- lar atención al hidrógeno renovable–, la investigación oceanográfica en economía azul, etc. Finalizada el 21 de julio de 2020 la nego- ciación en el Consejo Europeo del Fondo de Recuperación Next Generation EU, ya sabe- mos que su montante se elevará a 750000 millones de euros, de los cuales 360000 se instrumentarán vía préstamos y 390000 como ayudas directas a los Estados miem- bros. Se ha establecido para España una preasignación de 140000 millones de euros, que se desglosan asimismo en préstamos y ayudas directas por importe de 67300 y de 72700 millones de euros, respectivamente. En el Plan de Choque también se indica que tanto sus medidas como las que se formu- len para medio y largo plazo en el marco del Plan de Recuperación están imbricadas en la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación 2021-2027, aprobada por el Consejo de Ministros a comienzos de sep- tiembre de 2020.

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DESCRIPCIÓN DEL PLAN DE CHOQUE

El PlandeChoquepara laCienciay laInnovación tiene como subtítulo Hacia una economía basada en el conocimiento, Esto indica que la iniciativa económica debe cimentarse en la ciencia como pilar sólido para el progreso, cuya fuente facilitadora de ideas es la innovación.

En el Plan se incluyen diecisiete medidas aglu- tinadas en los siguientes tres ejes:

1. Investigación e innovación en salud. Las medidas adscritas a este eje movilizan recursos a favor del Instituto de la Salud Carlos III (ISCIII) y prevén la reforma de la Ley de Investigación Biosanitaria para favorecer la carrera profesional del perso- nal investigador. 2. Transformación del sistema de ciencia y atracción y retención del talento. Sus medidas se focalizan en reformas estruc- turales para facilitar unamayor estabilidad profesional a los científicos y la dotación de fondos para personal, equipamiento e infraestructuras. 3. Impulso a la I+D+I empresarial e indus- tria de la ciencia. Las medidas formuladas en el entorno de este eje proponen nue- vos instrumentos para incrementar la capacidad innovadora de las empresas españolas.

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Además, se prevé la aplicación de 508 millo- nes de euros en préstamos, con cargo al Capítulo 8 [Activos financieros] del presu- puesto financiero del Estado, a través de «nuevos instrumentos financieros a favor de las empresas innovadoras que promuevan un mejor grado de ejecución presupuestaria que el que se está alcanzando en los últi- mos ejercicios». Este importe se asigna sólo a medidas del Eje 3, y se imputa exclusiva- mente al ejercicio 2021.

En el Plan se afirma que sus diecisiete medi- das «suponen compromisos de inversión en 2020 y 2021 por un total de 1056,4 millo- nes de euros en ayudas directas al sistema de ciencia e innovación», con cargo al pre- supuesto no financiero de cada uno de estos ejercicios. La imputación presupuestaria anual prevista es de 396,1 millones de euros en 2020 y de 660,3 millones de euros en 2021. La distribución total de estos importes entre los tres ejes mencionados, alrededor de los cuales se incardinan las diecisiete medi- das (ya se financien con cargo al capítulo 4 [Transferencias corrientes] o al capítulo 7 [Transferencias de capital del presupuesto no financiero del Presupuesto del Estado]), es la siguiente: • Eje 1. Investigación e innovación en salud: 215,9 millones de euros. • Eje 2. Transformación del sistema de cien- cia y atracción y retención del talento: 523,5 millones de euros. • Eje 3 . Impulso a la I+D+I empresarial e industria de la ciencia: 317 millones de euros.

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FINANCIACIÓN A TRAVÉS DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO Al finalizar la descripción de su contenido, en el Plan de Choque se adjunta un cuadro denominado Fondos Extraordinarios tota- les del Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación –también se anexa a este docu- mento–. Incluye las diecisiete medidas, clasificadas en cada uno de los tres ejes, a las que se asigna un importe individualizado de financiación. Una vez analizadas estas asignaciones de futura financiación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, pode- mos distinguir una determinada casuística y proponer algunas reflexiones de naturaleza presupuestaria: • Observamos la ausencia de partidas presupuestarias concretas con cargo a las cuales se financiarán estas medidas –algo que sí se detalla en otros pla- nes–. Esta información suele dar mayor

credibilidad a la viabilidad de los dife- rentes planes, ya que se demuestra que no es una mera declaración de intencio- nes y que se dispondrá de la cobertura presupuestaria necesaria. Su omisión debería haberse subsanado en el Plan de Choque para este ejercicio 2020, en el que ya se dispone de unos presupues- tos vigentes, aunque sean una prórroga de los de 2018. • Como ya hemos mencionado, la finan- ciación prevista por el Plan de Choque es de 1056,4 millones de euros con cargo al presupuesto no financiero del Estado (esen- cialmente en el capítulo 4 [Transferencias corrientes] y capítulo 7 [Transferencias de capital]), imputándose 396,1 millones de euros al ejercicio 2020 y 660,3 millones de euros al ejercicio 2021, así como 508 millones de euros en el capítulo 8 [Activos financieros], que se concederán como préstamos reembolsables y que se prevé conferir en su totalidad en 2021. Es decir, se está destinando un total de 1564,4 millones de euros a la financiación del Plan, de los cuales el 25% se asigna a 2020 y el 75% restante, al 2021. De este importe anual de 1168,3 millones de euros para 2021, el 43,5% se concederá a través de instrumentos financieros, generalmente

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Eje 1. Investigación e innovación en salud. La medida 1 se financia con créditos extraordinarios aprobados mediante el Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraor- dinarias para hacer frente al impacto económico y social de la COVID-19 . Estos créditos extraordinarios a favor del Ministerio de Ciencia e Innovación tenían la finalidad de transferir fon- dos al ISCIII y al CSIC por importes de 25200000 y 4450000 euros, res- pectivamente, suma que aparece en el Plan, una vez redondeada al alza, como 30 millones de euros. Además, el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI) ya había convocado ayudas a proyectos y empresas para la disposición de mascarillas, respi- radores, etc., por un importe total de 23600000 euros. Por lo tanto, en esta medida ya se había comprometido un gasto por importe de 53250000 euros, cifra que se incluye redondeada en el cuadro como 53600000 euros. Eje 2. Transformación del sistema de ciencia y atracción y retención del talento. Se refiere a la medida 7, en con- creto a las prórrogas de los contratos de más de mil investigadores, aprobadas

préstamos. Como ha puesto de manifiesto la Fundación Cotec en su Informe 2020, los créditos presupuestarios para financiar actividades de I+D+I presentan una baja ejecución en los últimos ejercicios, una situación que se agrava al analizar la eje- cución del capítulo 8 [Activos financieros]. Más adelante comentaremos en detalle esta «característica reiterada» en la finan- ciación pública de la I+D+I, aunque en el propioPlandeChoque se indica la intención de crear nuevos instrumentos financieros que amortigüen la habitual inejecución. Cuando se conozcan y analicen estos nue- vos instrumentos, podremos evaluar los efectos de la innovación financiera. • Hay medidas que se habían decidido adop- tar antes del 9 de julio de 2020 –fecha de presentación de este Plan–, y así se detalla en el propio cuadro anexo Fondos Extraordinarios totales del Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación . Como se indica en este cuadro, el crédito presu- puestario asignado a algunas medidas ya se había contraído durante el primer semestre de 2020 por un importe total de 91,8 millones de euros, es decir, el 23% de los 396,1 millones de euros que se han asignado en el Plan de Choque al ejercicio 2020. En concreto, se trata de las medidas:

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conforme al Real Decreto Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente a la COVID-19. El coste estimado es de 13,2 millones de euros. Eje 3. Impulso a la I+D+I empresarial e industria de la ciencia. La medida 14 [Apoyar la I+D+I en el sector de la auto- moción] incluye 25 millones de euros que ya figuraban en el Plan de Impulso a la cadena de valor de la Industria de la Automoción, hacia una movilidad sostenible y conectada, de 15 de junio de 2020, por ese mismo importe de 25 millones de euros. Posteriormente, el 28 de julio de 2020, se aprobó por acuerdo de Consejo de Ministros una transferencia de crédito en el Ministerio de Ciencia e Innovación por ese importe para financiar el programa dedicado a la innovación industrial en hidrógeno renovable para la movilidad sostenible. • Existen medidas que ya figuraban en otros planes sectoriales de activación de la economía. Una de ellas es la seña- lada en el apartado anterior, relativa a la asignación de 25 millones de euros para

apoyar la I+D+I en el Plan de Impulso a la cadena de valor de la Industria de la Automoción . También la medida 15 [Apoyar a la I+D+I del sector aeronáu- tico], cuya incorporación está anunciada dentro de un Plan de Desarrollo de las Tecnologías Aeronáuticas, que será ges- tionado por el CDTI y que consistirá en ayudas directas a planes de I+D+I de las empresas del sector aeronáutico. La dotación inicial en el presupuesto para el ejercicio 2020 es de 25 millones de euros, y se prevé una asignación de 40 millones de euros en 2021 (ambas en el capítulo 7 [Transferencias de capital]). También se menciona un Plan, que está elaborando el CDTI, destinado a dupli- car en tres años (2021-2023) la inversión pública para la financiación de la I+D+I empresarial, y que tendrá una dotación de 2.156millones de euros. Se indica que será presentado en las próximas semanas. El CDTI se encargará de pilotar cinco de las seis medidas del Eje 3 [Impulso a la I+D+I empresarial e industria de la Ciencia] de este Plan de Choque, de lo que podemos deducir que también serán incluidas en su propio Plan.

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Esta reiterada ubicación de algunas medidas en diferentes actuaciones del Estado quedaría justificada por el carác- ter transversal de la I+D+I, ya que afecta a distintos sectores. Así, las medidas se incorporan tanto en el Plan de Choque global de medidas a corto plazo para la innovación como en los planes secto- riales. Sin embargo, es importante no incurrir en la confusión de pensar que se está generando una doble financia- ción. La fuente de provisión de fondos y su importe coinciden, si bien las mismas medidas se están mencionando en dife- rentes Planes a modo de presentación. • Como se indica en el Plan de Choque, son medidas a corto plazo referidas a los ejer- cicios 2020 y 2021, aunque algunas de ellas se complementarán en años suce- sivos. De este modo, algunas medidas son plurianuales, más allá del ámbito temporal de este Plan, aunque no se especifica su alcance. A excepción del propósito de dotar con otros 75 millones de euros el crédito del capítulo 8 [Activos financieros] en el presupuesto de 2022 para financiar la Medida 13 [Valorizar y conectar la ciencia básica de centros de investigación públicos con las empresas]. Algunas de sus medidas son:

Medida 2. Recuperar y reforzar las capaci- dades del Instituto de Salud Carlos III. En concreto, al hablar del refuerzo del Centro Nacional de Microbiología y del Centro Nacional de Epidemiología, se prevé una partida de 6 millones en 2021 y se anun- cia una subida mayor en 2022, según las disponibilidades de fondos. Medida 7. Más financiación para los gru- pos de investigación, equipamiento y prórroga de contratos. Está previsto que aumente la dotación extra para nuevos contratos indefinidos y para prórrogas de contratos ya celebrados que se hayan decidido entre el 2 de abril de 2021 y 1 de abril de 2023. Medida 8. Incrementar los programas de atracción y retención del talento investi- gador. Se describe como un incremento del 30% de la dotación en los programas Juan de la Cierva y Ramón y Cajal para el periodo 2020-2022, pese a que sólo se especifica que el montante será de 56,2 millones de euros. Medida 12. Duplicar en tres años las ayudas a la I+D+I empresarial a través del Plan Estratégico de la Agencia de Innovación-CDTI. Su aplicación está pre- vista para el periodo 2021-2023.

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Medida 13. Valorizar y conectar la cien- cia básica de centros de investigación públicos con las empresas. Se prevén 75 millones de euros para 2021 y también se alude a otros 75 millones de euros para 2022. Es una medida dirigida a las empre- sas privadas participadas por el CDTI. Medida 15. Apoyar a la I+D+I del sector aeronáutico. Se incorporará al Plan de tres años para la I+D+I aeronáutico. • El Plan de Choque se refiere a los Presupuestos Generales del Estado y de sus organismos como fuente de finan- ciación de sus distintas medidas, pero también menciona la posibilidad de cofi- nanciación. Por ejemplo, en la Medida 14 [Apoyar la I+D+I en el sector de la auto- moción], al referirse a la Compra Pública de Innovación de infraestructuras de movilidad, se indica que se financiará con Fondos FEDER del nuevo periodo 2021-2027, ascendiendo su importe a 100 millones de euros, que se refleja- rán en el capítulo 8 [Activos financieros] del Presupuesto General del Estado para el ejercicio 2021. Y para financiar otras medidas se alude a la cobertura con cargo a los recursos del Fondo de Recuperación Next Generation EU; esta aplicación exigirá

una compleja tramitación y aprobación para ser dispuesta, como comentaremos posteriormente. • Debemos advertir de la dificultad de ejecu- tar los 396,1 millones de euros que el Plan de Choque asigna al presupuesto 2020. No obstante, ya se ha comentado que en el primer semestre, con antelación al anun- cio de este Plan, se había contraído crédito por importe de 91,8 millones de euros –es decir, el 23% del total de ese ejercicio– para financiar algunas de las medidas. Así, 304,3 millones de euros están pendientes de comprometer crédito y de su poste- rior ejecución; para ello es imprescindible tramitar las oportunas modificaciones de crédito y los distintos procedimientos de contratación, convocar la concesión de ayudas, etc., todo ello en escasamente cuatro meses, y siempre que el Ministerio de Hacienda no anticipe el cierre del ejer- cicio, como ha sucedido con los anteriores por razones de cumplimiento del objetivo de déficit. Además, en el propio Plan se comenta que para la financiación de sus diecisiete medidas se dispondrá de fondos adicionales a los que inicialmente figuraban en el presupuesto –si bien, como hemos visto, hay excepciones–.

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• Por aprobación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito financiados con cargo al Fondo de Contingencia regulado en el artículo 50 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Este Fondo equivale al 2% del límite de gasto no financiero y se destina a aten- der necesidades no discrecionales y no previstas que se puedan presentar en el ejercicio, situándose en 2020 en torno a los 2500 millones de euros. En el tercer trimestre del año, este Fondo ya se había consumido aproximadamente en un 75% a causa de los gastos extraordinarios que ha habido que asumir por la COVID-19. Es cierto que el Real Decreto Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente a la COVID-19, permite que se altere el límite de gasto no financiero del presupuesto no financiero regulado en la Ley General Presupuestaria y, por lo tanto, el Fondo de Contingencia también se ve incrementado en el 2% del aumento que se produzca en el techo de gasto, pero no será muy frecuente que se acuda a menudo a esta posibilidad por su efecto negativo en el déficit y la limitación de su aplicación a gastos ineludibles derivados de la COVID-19.

¿CÓMO SE PODRÍAN FINANCIAR LAS MEDIDAS PENDIENTES IMPUTADAS AL EJERCICIO 2020?

Existen varias posibilidades:

• Con las disponibilidades presupuestarias del Ministerio de Ciencia e Innovación. • A través de los propios recursos de los organismos y entidades que realizan sus actuaciones en el ámbito de la investiga- ción y que están encargados de pilotar las diferentes medidas. Puede ser con cargo a sus remanentes o mediante transferen- cias/variaciones de crédito con cargo a partidas presupuestarias en las que se prevé una inejecución de su presupuesto al final del ejercicio. • Mediante transferencias de crédito provenientes de otras secciones/minis- terios del presupuesto. Aunque se han producido algunas durante este ejercicio, no son muy frecuentes y requieren de la previa aprobación por parte del Consejo de Ministros.

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• La decisiva apuesta pública por la ejecu- ción del Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación deberá quedar reflejada en el Proyecto de Ley de Presupuestos para 2021 que está elaborando el Gobierno. En él será necesario incluir partidas pre- supuestarias concretas para financiar las medidas asignadas a ese ejercicio por un importe de 660,3 millones de euros en el presupuesto no financiero y 508 millones

de euros en el capítulo 8 [Activos finan- cieros] del presupuesto. Se ha anunciado que el límite de gasto del presupuesto no financiero tendrá un aumento sin pre- cedentes para 2021, motivado, en parte, por la recepción de recursos provenien- tes del Fondo de Recuperación Next Generation EU. Es una oportunidad para dotar de mayor presencia a la I+D+I en el presupuesto.

REFLEXIONES PARA COMPARTIR: FINANCIACIÓN PUBLICA DE LA I+D+I

Estamos viviendo una profunda crisis en la que las finanzas públicas se ven tensio- nadas, y esto se agravará en los próximos meses. En una coyuntura como esta no se puede incurrir en el error de dejar de lado aquellas políticas que apuestan por la cien- cia y la innovación, por un progreso cuyos resultados no son cortoplacistas y exigen un periodo mínimo de maduración para contribuir a crear valor. Los países que en los últimos años priorizaron la ejecución de estas políticas son más eficientes en la gestión de momentos difíciles como los presentes. No debería permitirse un nuevo

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retroceso en la inversión en investigación e innovación, como sucedió en la anterior cri- sis. Es indispensable corregir esta tendencia y formular una apuesta contundente a su favor. Se plantean entonces algunos inte- rrogantes en esta época de incertidumbres económicas, políticas y sociales en la que nos adentramos y que se verá acentuada a partir del otoño. Tendremos que afron- tar diversos desafíos para que este Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación sea una realidad y no una simple declaración de intenciones. Esto exigirá una financiación pública adecuada, sin paliativos.

La complicada situación que estamos viviendo –y la necesidad de una programación de actua- ciones adecuada para iniciar la recuperación de la situación precrisis en nuestro país– exige corregir las ineficiencias que se estaban pro- duciendo en el presupuesto. a abandonar las inercias de las técnicas presupuestarias que se han venido aplicando y abandonar los meros criterios incrementalistas o de disminución de las partidas tradicionales que figuran en el presupuesto. Es necesario fijar previamente el modelo socioeconómico al que aspira España y también una serie de prioridades a cuya maximización deben ir enfocados los crédi- tos del presupuesto. Además, es necesario innovar en la técnica presupuestaria para que tengan cabida en el presupuesto, con la inten- sidad que requiere el momento, las políticas propulsoras del conocimiento, del crecimiento económico, del desarrollo sostenible, etc. Y en este modelo la ciencia y la innovación tie- nen que asumir un papel protagonista, como instrumentos impulsores del desarrollo eco- nómico sostenible junto a la investigación y la capacidad tecnológica. El Gobierno ha anunciado un incremento sin precedentes del techo de gasto no financiero del Estado para los presupuestos de 2021, en el que la I+D+I tiene que verse intensa- mente priorizada. Posiblemente, el propósito

A continuación, exponemos algunos de estos desafíos:

Presupuesto del Estado para 2021 Como ya hemos comentado, en el Plan de Choque se prevé que la ejecución del 75% de los fondos asignados a su financiación se rea- lice en el ejercicio 2021. Para ello, es esencial fijar unas directrices previas a la elaboración del proyecto de presupuestos y favorecer así la inclusión de partidas presupuestarias espe- cíficas que coadyuven a la consecución de las medidas incluidas en el Plan.

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