Situando la ciencia y la inno vación en el cora zón del gobierno
Las Unidades Ministeriales de Asesoramiento Científico e Innovación
Situando la ciencia y la innovación en el corazón del gobierno
IN TRO DUC CIÓN
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Situando la ciencia y la innovación en el corazón del gobierno
El Ministerio de Ciencia e Innovación ha inicia- do un Anteproyecto de ley por la que se modifi - ca la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación. Se abre una oportunidad para ampliar el valor público de la ciencia y la innovación más allá de su entorno habitual. Este documento primero analiza el contexto actual español y europeo en el que el conocimiento científico y la innovación pública son considerados piedras angulares para la gestión pública. Después, el documento plan- tea dos propuestas para la nueva ley: el reco- nocimiento explícito al asesoramiento cientí- fico y de innovación como actividad, y la idea de que los ministerios del Gobierno de España habiliten una Unidad Ministerial de Asesora- miento Científico y de Innovación, adscrita al gabinete ministerial, encargada de informar las políticas públicas con el conocimiento científi - co más actualizado, conectar el ministerio con la comunidad científica y fomentar el principio europeo de innovación en la gestión pública.
Informe elaborado por la Fundación Cotec con la colaboración de Lorenzo Melchor, experto de Los 100 de Cotec
en sistemas de asesoramiento científico
JUNIO 2021
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Situando la ciencia y la innovación en el corazón del gobierno
El Antepro yecto de Ley de Re forma de la Ley 14/2011 de 1 de ju nio de la Ciencia, la Tecnología y la Innova ción
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Este anteproyecto de ley ofrece una oportuni- dad para mejorar el Sistema Español de Cien- cia, Tecnología e Innovación. Mientras que la propuesta actual plantea cambios en la carrera investigadora, en los principales instrumentos del sistema (la Estrategia o el Plan Estatal) y en la transferencia científica y tecnológica, entre otros; el presente informe sugiere ampliar horizontes. Esta reforma también podría reconocer otra actividad científica esencial en las democra - cias: el asesoramiento científico, tecnológi - co y de innovación, o proceso de informar a decisores políticos y gestores públicos con el conocimiento científico más actualizado. Este ejercicio no es una actividad de transferencia de la academia a la empresa, ni una actividad de divulgación científica clásica de la acade - mia a la sociedad. Más bien, es un intercambio de conocimiento bidireccional entre ciencia y política para desarrollar las políticas públicas informadas en la evidencia científica. El contexto actual en España y en la Unión Europea (UE) ofrece un marco ideal para este ambicioso paso. Este informe ofrece dos ideas para su consideración y debate para esta refor- ma de ley.: (i) reconocer explícitamente la labor de asesoramiento científico y (ii) crear Unida - des Ministeriales de Asesoramiento Científico y de Innovación.
de País a Largo Plazo. En 2021, esta oficina ha publicado España 2050, un informe con propuestas en doce ejes de acción, uno de los cuales trata sobre la relación ciencia-política: “Modernización de la Administración pú- blica para generar ganancias de eficien - cia, y rediseño profundo de las políticas públicas basado en una mayor atención a la evidencia empírica, la experimenta- ción, la evaluación (ex ante y ex post), la colaboración social, y las pérdidas y ganancias (trade-offs) involucradas en cada medida.”
SEÑALES DE CAMBIO EN ESPAÑA
• La pandemia de la Covid-19 ha propiciado en España, y en el resto del mundo, una comu- nicación constante entre ciencia y política. El Instituto de Salud Carlos III (ISCIII) y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), así como diversos comités, han participado activamente de este diálogo. • En 2019, el Gobierno de España estableció la Oficina Nacional de Prospectiva y Estrategia
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• La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética contempla en su Título IX crear un “Comité de Personas Expertas de Cambio Climático y Transición Energética como órgano responsable de eva- luar y hacer recomendaciones sobre las políti- cas y medidas de energía y cambio climático, incluidas las normativas”. Este Comité tendrá “plena autonomía respecto de la Administra- ción General del Estado (AGE)”. • El Ministerio de Política Territorial y Función Pública ha abierto un proceso de consulta pública para el anteproyecto de ley de eva- luación de políticas públicas. Esta nueva ley pretende “impulsar la institucionalización de la evaluación de políticas públicas como herramienta de mejora, rendición de cuentas y transparencia de la acción de la AGE y sus organismos públicos, mediante la formali- zación y sistematización de las prácticas de evaluación, el fomento de la cultura de eva- luación y la organización institucional de la evaluación”. Esta ley tiene la meta de cons- truir una “Administración del S. XXI” capaz de “afrontar con la máxima transparencia y eficacia el aprovechamiento de los recursos procedentes del Mecanismo Next Generation y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia”. • La Comisión no permanente para la Recons - trucción Social y Económica del Congreso de los Diputados emitió en su dictamen recomendaciones para “basar las decisiones en datos y evidencias científicas contrasta - das” mediante estudios y ensayos, revisiones e informes técnicos. Además, recomienda “crear un Comité Permanente de Asesoría Científica que desarrolle una labor de consejo científico a las decisiones de Gobierno”.
• En 2021, el Congreso de los Diputados y la Fundación Española para la Ciencia y la Tec - nología (FECYT) llegaron a un acuerdo para establecer una Oficina de Ciencia y Tecno - logía en el Congreso de los Diputados que ofrezca asesoramiento científico y tecnológi - co y desarrolle actividades de conexión entre profesionales de la ciencia y los diputados y diputadas. • Los sexenios de transferencia creados por ANECA son un instrumento pionero a nivel europeo para la evaluación de la actividad de transferencia del profesorado universitario e investigador. Estos sexenios contemplan, entre varias acciones, la transferencia del co- nocimiento propio a través de actividades con otras instituciones, como la participación en comités, o la transferencia generadora de va- lor social, como la participación en convenios y/o contratos con Administraciones públicas. Todas estas acciones, desarrolladas por distintas entidades públicas españolas, están permitiendo acercar ciencia, política y gestión pública, por lo que se hace necesario que el Ministerio de Ciencia e Innovación contribuya también a este cambio contemplándolo en la nueva Ley de la Ciencia, Tecnología e Innova- ción.
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una mira da a eu ropa
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La Comisión Europea (CE) y varios Estados Miembro (EEMM) de la UE están reconociendo explícitamente las labores de asesoramiento científico y de innovación y creando marcos y estructuras para propiciar políticas públicas informadas en la evidencia científica. • En la Comunicación de la CE “Better Re - gulation: Joining Forces to make better laws” se considera el conocimiento científico como “piedra angular para una mejor regulación”. • El Principio de Innovación europeo busca que toda nueva iniciativa europea tenga en cuenta la innovación a lo largo de las tres fases del ciclo de elaboración de políticas: estableci- miento de la agenda, legislación e implementa- ción. • En la “Discussion Note on reforms and in- vestments related to the public administration” de DG ECFIN presentado al Comité de Econo- mía Política del Consejo en noviembre de 2020, se destaca la importancia de tener “un sistema de instituciones de investigación dentro y fuera de la Administración Pública que esté conec- tado con el sistema de gestión y diseño de políticas públicas”. • En el “Public Administration Assessment Framework” de DG ECFIN, se revisan y desa- rrollan indicadores para medir la capacidad de las Administraciones Públicas para la política pública informada en la evidencia científica. • En el Staff Working Document liderado por DG REFORM “Supporting public administra- tions in EU Member States to deliver reforms and prepare for the future”, la “consideración sistemática del conocimiento científico” se trata como prerrequisito para que las Adminis- traciones Públicas estén preparadas para el presente y futuro. • La CE, en su comunicado “on the Global approach to Research and Innovation”, destaca que “la UE y sus EEMM se han erigido como líderes en el campo de la política pública
informada en la evidencia” y deberían usarla como “elemento de cooperación internacional”.
• DG RTD está actualizando el marco compe- tencial de los investigadores “European Skills, Competences, Qualifications and Occupations (ESCO)” donde se prevé incluir las habilidades para el asesoramiento científico. Igualmente, DG JRC está preparando un marco de compe- tencias de investigadores y gestores para ase- sorar o desarrollar, respectivamente, la política pública informada en la evidencia científica. • El informe del DG JRC “Comprender nues- tra naturaleza política” sugiere reconocer el principio del asesoramiento científico como “complemento importante de los principios de la democracia y el Estado de Derecho”. • La CE tiene instrumentos de financiación para la reforma de la administración pública (DG REFORM), la cohesión regional (DG RE- GIO), la investigación y el desarrollo (DG RTD), la innovación a nivel local/regional (DG JRC), etc. usados por varios EEMM para mejorar sus sistemas de asesoramiento científico a los gobiernos. • Los EEMM están avanzando con la creación de oficinas de prospectiva y estrategia adscri - tas a las oficinas de los primeros ministros de los Gobiernos en Finlandia o Lituania, a la red de asesores científicos ministeriales de Esto - nia establecidos con fondos de DG REGIO.
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pro puestas para si tuar la ciencia y la inno vación en el co
razón del go bierno
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La nueva ley tiene que mirar más allá de los confines de la ciencia y la tecnología, del impul - so de la innovación y de la transferencia y la difusión del conocimiento a la sociedad en general. Una Administración del s. XXI y una democracia capaz de afrontar los retos com- plejos a los que nos enfrentamos precisa que la ciencia y la innovación impregnen la Admi- nistración Pública. Reconocer explícita- mente el asesoramien- to científico en la nue- va Ley El conocimiento científico y la innovación van a ser herramientas clave para aportar soluciones a los grandes desafíos y problemas complejos a los que la sociedad se enfrenta. La actual ley reconoce la transferencia y la di- vulgación científica (Título III, Capítulo II), pero una nueva ley, considerando las tendencias de cambio vistas tanto en España como en la UE, podría ser más ambiciosa e incorporar explíci- tamente la actividad de “asesoramiento cientí- fico y de innovación para la promoción de las políticas públicas informadas en la evidencia científica”. Ni la transferencia, ni la divulgación, captan por completo la esencia del proceso deliberativo y bidireccional que se produce en la interfaz ciencia-política. Por ello, una mención explícita en la nueva Ley reconocería el valor público de la ciencia y el personal científico a través de su impacto en la empresa (transferencia), en la sociedad (divulgación), pero también en las Administraciones Públicas (asesoramiento científico-tecnológico y de innovación).
vación a las Administraciones Públicas, con tal de promover las políticas públicas informadas en la evidencia científica” • Título III como Capítulo propio o dentro del Capítulo II como un artículo nuevo con el nom- bre “Asesoramiento científico-tecnológico y de innovación: Políticas públicas informadas en la evidencia científica” con el siguiente texto: 1. Las Administraciones Públicas fomen- tarán los ejercicios de asesoramiento cientí- fico y de innovación conducentes al diseño e implementación de políticas públicas informadas en la evidencia científica, y reco - nocerán adecuadamente las actividades de los agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación en este ámbito. 2. En los Planes Estatales de Investiga- ción Científica y Técnica y de Innovación se incluirán medidas para la consecución de los siguientes objetivos: a. Contribuir a la mejora de las políticas públicas con conocimiento científico y de innovación.
b. Fomentar el asesoramiento científico, tecnológico y de innovación.
c. Apoyar a las instituciones involucradas en el asesoramiento científico, tecnológico y de innovación: consejos asesores, comi- tés, unidades de prospectiva, oficinas, etc. d. Fomentar la creación de unidades de ciencia y políticas públicas por parte de los agentes de ejecución del Sistema Es- pañol de Ciencia, Tecnología e Innovación. e. Incluir el asesoramiento científico y de innovación como eje transversal del pro- ceso de diseño, implementación y evalua- ción de las políticas públicas.
Esta incorporación podría darse dentro de diversas partes de la nueva ley:
• Título Preliminar - Disposiciones Generales, Artículo 2. Objetivos Generales. como un nuevo epígrafe “n) Impulsar las prácticas y mecanis- mos para el asesoramiento científico y de inno -
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Las Unidades Ministe- riales de Asesoramien- to Científico e Innova- ción Incorporar el conocimiento científico y la cultura de la innovación en el día a día de la gestión ministerial requiere personas exper- tas y personal capacitado, conectadas con la comunidad científica y la de innovación, fami - liarizadas con el proceso de políticas públicas, convenientemente imbricadas en el organigra- ma ministerial, y en contacto y coordinación con los cargos oficiales y funcionarios. De esta manera, serán capaces de adelantarse a las necesidades de la gestión y de contrastar que las políticas públicas estén convenientemente apoyadas por la evidencia científica. El Reino Unido tiene larga tradición con su oficina Government of Science, con la que ha ido situando desde los años 60 asesores científicos jefes en sus ministerios. Más recien - temente, Estonia ha usado fondos europeos de cohesión para incorporar asesores científi - cos a sus ministerios; esta red les ha permitido mejorar sus políticas públicas informadas en la evidencia científica, su propia investigación científica con nuevos proyectos para dar res - puesta a áreas de investigación establecidas por los ministerios y su coordinación intermi- nisterial. Pronto, Lituania usará fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia para instaurar una red de asesora similar en sus ministerios, creciendo sobre lo iniciado por su oficina de análisis y estrategia del gobierno, STRATA. Esta propuesta para la Red de Unidades Ministeriales de Asesoramiento Científico e Innovación podría incorporarse como nuevo Artículo 12, dentro del Título I. Gobernanza del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e In- novación, para que la red y su funcionamiento encaje como parte del sistema.
Esta red podría constituirse como órgano colegiado e independiente, adscrito al ministerio o a Presidencia
a Presidencia, cuyos miembros fuesen asig- nados por cada ministerio que fuese creando estas unidades en su organigrama y cuya com- posición final respetase equilibrio de género y de etapa profesional.
Las funciones de estas Unidades Ministeriales serían:
• Ofrecer asesoramiento científico y de innovación de modo proactivo y reactivo a los distintos cargos oficiales y funcionarios del ministerio donde la unidad esté adscrita, para que las políticas públicas y decisiones ministeriales sean informadas por la eviden- cia científica. • Desarrollar labores concretas de cada ministerio en coordinación con sus agentes ya existentes.
• Incorporar prácticas innovadoras en la gestión pública.
• Promover la innovación de proceso y tec- nológica (y en particular digital) de la propia Administración.
Esta red podría constituirse como órgano cole- giado e independiente, adscrito al ministerio o
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• Coordinar labores de evaluación ex-ante/ ex-post de las políticas públicas del minis- terio. • Impulsar la cultura de experimentación en el diseño de políticas públicas mediante pruebas piloto, demostradores, campos de prueba (sandbox), etc. • Buscar sinergias entre su ministerio com- petente y el Ministerio de Ciencia e Innova- ción. • Asesorar en el impacto en el sistema de innovación de las diferentes regulaciones sectoriales, buscando seguir el principio de innovación de la UE. • Trabajo coordinado en red de todas las unidades ministeriales con reuniones pe- riódicas para intercambio de información, necesidades y consejos. • Asegurar la mejor implementación de los fondos del Plan de Recuperación, Transfor- mación y Resiliencia. • Ayudar en la coordinación de las aporta- ciones de cada ministerio, en materia de regulaciones, compras públicas innovado- ras, etc., con respecto a las misiones país que se establezcan. • Participar en los foros europeos e inter- nacionales sobre asesoramiento científico gubernamental tales como ESAF (European Science Advisory Forum) o INGSA (Interna- tional Network for Governmental Science Advice), a la par que motivar la presencia de científicos españoles en estructuras como el Science Advisory Mechanism (SAM) de la Comisión Europea. • Estas unidades podrían tener analistas de datos y albergar estancias temporales de investigadores con proyectos concretos que
desarrollar dentro del ministerio.
• Servir de contacto directo del ministerio a la que están adscritas con la comunidad científica e innovadora. • Fomentar la participación de la comunidad científica e innovadora en toda convocatoria de consulta pública de las políticas o legis- laciones previstas. • Fomentar la participación científica en aquellas convocatorias actuales de proyec- tos de investigación de su propio ministerio o ayudar a diseñar nuevas convocatorias específicas en colaboración con la Agencia Estatal de Investigación (AEI) y los instru- mentos del sistema. • Estas unidades no entran en conflicto con la labor ya realizada por consejos asesores o comités de personas expertas ya estable- cidos, organismos públicos de investiga- ción, reales academias o sociedades cien- tíficas, sino que añaden un nuevo agente al sistema que facilitará la gestión diaria de la información científica en los ministerios con ritmos y dinámicas distintas a la de aquellas entidades. Los asesores científicos y de innovación podrán ser investigadores, tecnólogos, inno- vadores, del sector público o privado pero con capacidad para entender tanto la investigación e innovación como el proceso político, y tra- bajarán a régimen total o parcial (75%) en los ministerios.
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Con estas propuestas, el Ministerio de Ciencia e Innovación lideraría un necesario cambio en la gestión pública y en la acti - vidad científica, aumentando el valor públi - co de la ciencia y la innovación y permi - tiendo dar respuesta a los retos sociales.
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COTEC.ES
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