COVID-19 Y EDUCACIÓN IV

Análisis de la inversión autonómica en educación para responder a la pandemia y su relación con la normativa sobre planificación del curso 2020-2021 COVID -19 Y EDUCACIÓN IV: Inversión y normativa, una relación compleja

En diciembre de 2020, la Fundación Cotec publicaba el tercer informe de la colección Covid-19 y Educación, analizando las normativas publicadas por todas las Administraciones educativas españolas para el presente curso escolar. De manera paralela, en enero de 2021, el proyecto Cole Seguro , una iniciativa impulsada por la Plataforma de Infancia y Political Watch, en la que también participa Cotec, publicó el informe La seguridad de la educación durante el primer trimestre del curso 2020-2021 . La presente publicación fusiona ambos documentos, combinando el diagnóstico sobre las normativas aprobadas por las Administraciones autonómicas para el curso escolar 2020-2021, con el diagnóstico sobre el uso que las comunidades y ciudades autónomas han hecho de los 2.000 millones de euros recibidos del Gobierno de España como tramo de Educación de los llamados Fondos Covid-19. Las conclusiones y recomendaciones que se extraen del informe pueden interpretarse como un aviso sobre las áreas de mejora en las que las Administraciones públicas de nuestro país deberían poner mayor atención, tanto en términos de alineación normativa y presupuestaria, como en materia de transparencia, acceso a información y rendición de cuentas.

24 de mayo de 2021

Introducción

En enero de 2021, el proyecto Cole Seguro , una iniciativa impulsada por la Plataforma de Infancia y Political Watch, y en la que participa la Fun- dación Cotec, publicó el informe La seguridad de la educación durante el primer trimestre del curso 2020- 2021 (*). En él se analizaba, entre otras cuestiones, el uso de los 2.000 mi- llones de euros que el Gobierno de España ha puesto a disposición de las comunidades y ciudades autónomas para educación, a través de los Fondos Covid-19, creados a través del Real De- creto ley 22/2020. El objetivo era co- nocer en qué habían decidido invertir estos recursos los distintos gobiernos autonómicos, tratando de determinar en qué cuestiones tangibles se había traducido realmente dicha inversión hasta la fecha de cierre del análisis, el 31 de diciembre de 2020. De manera paralela, la Fundación Cotec publicaba en diciembre de 2020, el tercer informe de la colección Covid-19 y Educación , analizando las normativas publicadas por todas las Administraciones educativas españo- las para el curso escolar 2020-2021 (**). Se trataba de un análisis centrado en las medidas asociadas al impacto de la Covid-19 en los centros escola- res, un total de setenta y nueve nor- mativas, incluidas las actualizaciones y adaptaciones publicadas hasta el 15 de octubre de 2020.

El trabajo, permitía trazar tendencias o líneas generales que describen la res- puesta de las Administraciones edu- cativas a la situación provocada por la pandemia en el sistema educativo y los centros escolares. El presente trabajo fusiona ambos informes, con el fin de analizar la rela- ción que existe entre las propuestas de política pública y la inversión rea- lizada por las Administraciones edu- cativas, partiendo de la hipótesis de que muchas de estas políticas tienen implicaciones en términos presupues- tarios y de gasto. En definitiva, se trata de establecer la relación entre lo que la normativa propone y los recursos económicos que la Administración in- vierte para favorecer su cumplimiento.

(*) Análisis detallado de la inversión por CCAA en coleseguro.es:

CONSULTAR

(**) Análisis detallado de la normativa por CCAA está disponible en cotec.es:

CONSULTAR

El 16 de junio del año 2020, a pocos días de la finalización del anómalo curso escolar 2019-2020, el Gobierno de España aprobó el Real Decreto-ley 22/2020 por el que se regulaba la creación del Fondo Covid-19 por valor total de 16.000 millones de euros, y en el que se establecían las reglas relativas a su distribución, tanto por sectores como por comunidades y ciudades au- tónomas (CCAA). Aunque no fue hasta el 2 septiembre cuando se publicó la orden ministerial con el reparto defini- tivo entre CCAA de los 2.000 millones de euros correspondientes al tramo educativo del Fondo Covid-19, los go- biernos autonómicos ya conocieron, a grandes rasgos, las cantidades que les iban a corresponder desde el momento en el que comenzaron a preparar y ges- tionar el inicio del curso siguiente. El primer objetivo de análisis de Cole Seguro fue el de procurar conocer en qué habían decidido invertir estos re- cursos los distintos gobiernos autonó- micos, tratando de determinar también en qué cuestiones tangibles se había traducido realmente dicha inversión hasta la fecha de cierre del análisis, el 31 de diciembre de 2020. Este objetivo se ha visto obstaculizado por una serie de cuestiones relacio- nadas, principalmente, con la baja calidad de la información pública dis- ponible, derivada de los estándares de

transparencia, publicidad y rendición de cuentas predominantes entre las Administraciones públicas de España. Con muy pocas excepciones, la mayo- ría de los gobiernos autonómicos no ha informado de forma clara sobre su decisión de reparto de la inversión de los recursos provenientes del Fondo Covid-19 del Estado, dificultando con ello el seguimiento de la ejecución de los fondos y el análisis sobre la adicio- nalidad de los mismos. En 10 de los 19 territorios analizados su gobierno autonómico no ha facili- tado información respecto del reparto de los fondos y en 5 de los 9 restantes, esta información existe pero es in- completa 1 . En al menos cuatro de las CCAA (Principado de Asturias, Casti- lla- La Mancha, Galicia y País Vasco) sus gobiernos anunciaron en fechas cercanas al comienzo del curso la intención de llevar a cabo inversiones públicas en el sector de la educación en el contexto de la Covid-19 por en- cima de los fondos habilitados por el Gobierno central. En estos casos no ha sido posible la asignación de inversio- nes específicas a los Fondos Covid-19, aunque sí se han podido identificar y analizar las inversiones realizadas a causa de la pandemia. Debido a esta falta de información pre- via, y a la ausencia de una rendición de cuentas posterior, el análisis realizado

A. Los Fondos Covid-19 disponibles para Educación

por Cole Seguro sobre el destino y la ejecución de los Fondos Covid-19 es un enorme collage compuesto por el sumatorio de múltiples y diversas fuen- tes, cada una de las cuales aporta luz únicamente sobre una pequeña sección del análisis completo. El análisis de la inversión realizada por las CCAA se ha realizado en torno a diez grandes categorías temáticas (personal docente, educación digital, personal no docente, obras, limpieza, elementos de protección, igualdad de acceso a la educación, comedor, transporte y materiales 2 ). Las prin- cipales fuentes empleadas han sido las comunicaciones oficiales de las respectivas consejerías autonómicas de Educación, las comparecencias de los responsables educativos en sede parlamentaria (o las preguntas par- lamentarias respondidas desde las consejerías), la información extraída de las plataformas de contratación pública (con más de 10.400 contra- tos analizados tanto de la plataforma estatal como de las autonómicas), noticias de prensa y, en algunas oca- siones, los Boletines Oficiales de las CCAA o ciudades autónomas. Todas estas fuentes se han analizado para el periodo comprendido entre el 1 de junio y el 31 de diciembre de 2020, habiendo complementado algunas Comunidades información hasta el 15 de abril de 2021 3 .

Todas las consejerías de Educación de las comunidades y ciudades autónomas han sido contactadas por el equipo de Cole Seguro con anterioridad a la publi- cación del análisis, con el fin de darles la oportunidad de completarlo, corregirlo o corroborarlo. Se ha recibido respues- ta y datos de ocho de las 19 regiones contactadas (Andalucía, Aragón, Ceuta, Canarias, Illes Balears, Extremadura, Región de Murcia y País Vasco). Conviene recordar que los fondos anali- zados por Cole Seguro para este infor- me son sólo una parte de los recursos con los que las CCAA han contado para garantizar en sus territorios el derecho a la Educación en contexto de pandemia en el curso 2020-2021 ( ver Tabla 1 ). A los recursos propios de las CCAA se han unido otros fondos de España aparte de los Fondos Covid-19 (en concreto, los provenientes de los Programas Educa en Digital 4 y PROA 5 + 2020-2021), Fon- dos Europeos (FEDER), además de las inversiones realizadas por las entidades locales. El conjunto de los fondos en materia educativa puestos a disposición de las CCAA por parte del Estado repre- senta, de media, poco más del 5% del gasto público anual en Educación por parte de las CCAA. Todo ello obliga a poner el detallado análisis de este infor- me en perspectiva de la ‘foto completa’ de los recursos invertidos para garanti- zar una vuelta a las aulas segura en el inicio del curso 2020-2021 en España.

Los fondos analizados son sólo una parte de los recursos con los que las CCAA han contado para garantizar el derecho a la Educación en contexto de pandemia.

1. Las CCAA que han facilitado información sobre el criterio de reparto de la totalidad de los fondos recibidos son: Cantabria, Cataluña, Extremadura, Melilla. Las CCAA que han facilitado información, pero incompleta, de forma que no permite conocer el destino de la totalidad de los fondos son: el Principado de Asturias, Illes Balears, Comunitat Valenciana, Galicia y Comunidad de Madrid. 2. A estas diez categorías se le han añadido una partida relacionada con la inversión en universidades, que el proyecto Cole Seguro no ha analizado en profundidad, y una última categoría “general” para todas aquellas inversiones en las que no fue posible su ubicación en ninguna de las anteriores o para las que se desconocía la cuantía de la inversión. 3. Este ha sido el caso de Extremadura, Canarias, Illes Balears y Ceuta, gracias a la información proporcionada por las respectivas consejerías de Educación. 4. Convenio entre las CCAA y el Ministerio de Educación y Formación Profesional, el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y la Entidad Pública Empresarial Red.es.

El conjunto de los fondos en materia educativa puestos a disposición de las CCAA por parte del Estado representa, de media, poco más del 5% del gasto público anual en Educación por parte de las CCAA.

5. Programa de Cooperación Territorial para la Orientación, el Avance y el Enriquecimiento Educativo.

TABLA 1: GASTO EN EDUCACIÓN POR CCAA, REPARTO DE LOS 2.000 MILLONES DEL TRAMO EDUCATIVO DEL FONDO COVID-19 Y OTROS FONDOS ESTATALES DISPONIBLES PARA EDUCACIÓN

Comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla

Recursos del Fondo Covid-19

Recursos del Programa PROA +

Recursos del Programa Educa en Digital

Gasto público en Educación por CCAA 6

Porcentaje que supone de el Fondo Covid-19 frente al gasto público en Educación

(20-21) (euros)

(euros)

383.856.980 337.438.190 291.696.570 214.185.030 92.987.530 89.185.600 87.368.300 87.230.700 84.043.550 73.820.120 53.448.020 50.280.260 43.295.390 32.529.930 29.287.530 22.141.310 13.204.990 7.000.000 7.000.000

8.105.710.000 6.653.436.000 5.166.939.000 4.654.896.000 2.442.203.000 1.700.148.000 1.698.521.000 2.762.043.000 2.182.941.000 1.426.659.000 1.219.199.000 955.167.000 1.064.100.000 830.903.000 675.027.000 588.723.000 290.416.000 10.179.800 15.566.200

7.991.991 6.793.201 5.673.052 5.279.464 3.553.748 3.220.279 2.937.018 - 3.213.376 3.314.291 2.609.636 3.003.911 2.500.241 2.321.215 3.039.930

Andalucía Cataluña Madrid

100.000.000 21.078.390 13.707.052 26.366.166 8.598.356 10.041.119 10.587.820 3.953.648 4.345.002 7.010.135 6.500.000 2.028.868

4,74 5,07 5,65

Comunitat Valenciana Galicia Castilla - La Mancha

4,60 3,81 5,25

Canarias País Vasco Castilla y León

5,14 3,16 3,85

Región de Murcia Aragón Illes Balears

5,17 4,38 5,26

Extremadura Principado de Asturias Navarra

8.605.878 1.734.838 1.513.545 1.575.000 679.865 628.600 628.600

4,07 3,92 4,34

2.178.705 2.369.942

Cantabria La Rioja

3,76 4,55

- -

Ceuta Melilla

68,76 44,97

2.000.000.000

42.442.777

60.000.000

TOTAL

229.582.883

6. Gasto Público en Educación 2018 (último año con estadísticas disponibles): CONSULTAR

Desde el cierre en la recogida de información de normativa sobre el desarrollo del curso escolar 2020-2021 (octubre 2020), se han publicado actualizaciones puntuales en algunos territorios, aunque en la mayoría de ellos no se han modificado ninguno de los aspectos fundamentales. El Ministerio de Educación publicó actualizaciones normativas vinculadas con dos ámbitos. Por un lado, desde el ámbito educativo, el Real Decreto-ley 31/2020, de 29 de septiembre por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbi- to de la educación no universitaria , abría la posibilidad a las Administraciones de realizar actuaciones vinculadas con la evaluación, promoción y titulación, sólo vigentes durante la situación de pandemia. Desde el ámbito sanitario, en febrero de 2021 se actualizaron las medidas de prevención e higiene inci- diendo en el ámbito de la ventilación (recomendando la ventilación natural como opción preferente). Desde el análisis por territorios, sólo cinco CCAA - Illes Balears, Canarias, Galicia, País Vasco y Comunitat Valen- ciana- han actualizado su protocolo de actuación a través de la publicación de guías completas que recogen las actualizaciones de los planes de con- tingencia.

normativa en relación con la evalua- ción, promoción y titulación, derivado del Real Decreto-ley 31/2020, antes mencionado. Igualmente, se ha publica- do normativa específica para regular las prácticas de los módulos profesionales de aquellas enseñanzas que incluyen esta parte práctica (Andalucía, Cana- rias) o para regular las actividades o fondos para las extraescolares (Galicia), y de apoyo educativo para compensar los efectos negativos del confinamiento (Comunitat Valenciana). En diciembre de 2020, y como conse- cuencia de una mayor estabilización de la situación sanitaria, Aragón regulaba la presencialidad para Secundaria y Bachillerato. Desde la misma lógica, tras la festividad de Navidad y el em- peoramiento del número de contagios, Extremadura imponía la teledocencia hasta finales de enero. Galicia publicó en noviembre de 2020 regulación sobre la entrega de mascarillas al alumnado vulnerable y territorios como la Comu- nitat Valenciana y Extremadura han ido anunciado paulatinamente instruccio- nes y cartas informativas sobre proce- dimientos que, en muchos casos, están relacionadas con aspectos vinculados con la educación a distancia. Destaca positivamente la guía de Ensino virtual de Galicia y la guía para docentes pu- blicada por Castilla La Mancha ( Pautas, ideas y herramientas para seguir acompa- ñando en tiempos complejos ).

B. La normativa autonómica de adaptación a la Covid-19 en Educación

La Rioja y Murcia han lanzado nueva

La diversidad de la inversión y las políticas entre las CCAA

Esta diversidad en los criterios de prioridad de inversión por parte de las CCAA coincide con la falta de uniformidad de los documentos de normativa autonómica, tanto de los analizados en el informe publicado en diciembre, como con las actuali- zaciones en los meses posteriores. Esta diversidad se refleja tanto en la naturaleza, formato y tipología de las normativas publicadas, como en la manera en la que éstas catalogan, organizan y sistematizan las medidas.

C. La respuesta de las comunidades autónomas en Educación: análisis conjunto de inversión y políticas

En el análisis del destino de la inversión de los Fondos Covid-19 por parte de las CCAA se observa una gran diversi- dad entre ellas. Los principales rasgos comunes a destacar son: que en las 17 CCAA la principal categoría de gasto es el Personal docente (en el caso de Ceuta y Melilla el gasto de personal docente es asumido por el Ministerio con lo cual no se ha tenido en cuenta para el aná- lisis); que en 9 de los 17 territorios la Educación digital se encuentra entre las cuatro principales partidas de gasto y que la categoría de Transportes tan sólo ha recibido fondos por parte de tres de los territorios analizados. A partir de ahí, cada CCAA ha optado por una estrategia de inversión distin- ta, como puede verse en el siguiente gráfico.

• 1A. Distribución porcentual de los Fondos Covid-19 por categorías de gasto en cada comunidad y ciudad autónoma

PERSONAL DOCENTE

EDUCACIÓN DIGITAL

UNIVERSIDADES

OTRAS

Andalucía Cataluña Madrid

Comunitat Valenciana Castilla - La Mancha Galicia Canarias País Vasco Región de Murcia Illes Balears Castilla y León Extremadura Navarra Principado de Asturias Aragón Cantabria La Rioja

Ceuta Melilla

25%

50%

75%

100%

Elaboración propia de Cole Seguro

• 1B. Desglose de categorías de gasto en cada comunidad y ciudad autónoma

Comunidades y ciudades autónomas

PERSONAL DOCENTE

EDUCACIÓN DIGITAL

UNIVERSIDADES

OBRAS PERSONAL NO DOCENTE

GENERAL

LIMPIEZA ELEMENTOS DE PROTECCIÓN

COMEDOR

IGUALDAD DE ACCESO EDUCACIÓN

TRANSPORTE MATERIALES

CIFRAS EN PORCENTAJES:

España

56,3

3,5

2,4

1,6

0,6

0,2

0,0

9,9

8,7

6,6

6,2

4,0

Andalucía Cataluña Madrid

68,1 42,8 43,9 68,9 59,3 29,8 69,2 41,0 42,6 49,7 73,8 81,5 68,1 77,7 53,9

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,5

6,1 0,0 2,8 0,0 0,5 0,0

0,0 0,0 3,8 0,8 4,5 4,3

1,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

0,4 0,0 0,0 0,0 2,4 0,0 0,0 3,9 0,9 2,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0 5,6

0,0 0,0 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,2 0,0 0,0 1,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1,1 34,8 11,3 7,8 17,0 5,7

10,6 0,0 15,8 9,6 10,7 6,6 9,4 3,5 14,4

6,2 0,0 19,4 6,6 5,2 16,5

5,9 22,4 0,0 0,0 0,4 21,9

0,0 0,0 2,6

C. Valenciana C. - La Mancha Galicia Canarias País Vasco Región de Murcia

6,4 0,0 15,2 2,3 28,7 0,0

15,1 2,0 7,2 13,6 2,6 0,0

0,8 0,1 11,4

2,3 10,9 3,3

0,7 5,2 9,5 7,5 0,8 0,0 7,0 9,2 3,8

0,3 4,7 4,8 4,1 5,6 0,0 0,0 0,0 1,6

0,0 0,0 0,0

Illes Balears Castilla y León Extremadura

5,3 5,6 0,2

9,1 4,8 2,5 0,0 0,0 0,0 1,4 0,0 0,0 0,0

2,6 6,7 4,1

0,0 0,1 10,2

3,7 5,2 0,0

Navarra Principado de Asturias Aragón

22,8 0,0 0,8 10,8 0,0 16,2 8,9

2,0 0,0 40,0 22,9 8,0 0,0 0,0

0,0 0,0 0,0

0,0 13,1 0,0

0,0 0,0 0,0

Cantabria La Rioja

54,9 91,6

3,4 0,0

0,0 0,0 0,3 10,2

4,3 0,0 61,5 3,7

0,0 0,0 0,0 2,3

2,3 0,0

Ceuta Melilla

0,0 0,0

11,4 21,6

10,6 42,3

Elaboración propia de Cole Seguro

• 1C. El gasto en personal docente supone más de la mitad de la inversión total

Inversión en ‘Persona docente’

Además, mayor contratación en Se- cundaria coincide con la mayor nece- sidad de personal en cuanto a medidas de desdobles, apoyos y clases espejo. Por tanto, parece que la medida pre- supuestada está más relacionada con medidas organizativas que con medi- das pedagógicas o educativas.

quedando claro que las medidas y pla- nes de contingencia se iban a prolongar más de lo inicialmente previsto. La concentración de la inversión en personal docente es coherente con la normativa que recogen todos los territorios, y que incluyen desdobles en caso de ser necesario. Seis territorios (Cantabria, Ceuta, Extremadura, La Rioja, Navarra y País Vasco) establecen además la opción de abrir turnos de tarde en los centros, para flexibilizar o aplicar refuerzos. Todas ellas coinciden en registrar inversiones elevadas de Fondos Covid-19 para contratación de personal docente, que incluso alcanza el 91,6% en el caso de La Rioja. Si bien es verdad que no se especifica para qué funciones en concreto se au- menta el personal docente, la norma- tiva incide en la mayoría de las CCAA en posibilitar la generación de grupos estables de convivencia y desdobles de grupos. El mayor número de contrataciones se registran en Secundaria frente a Pri- maria. En todas las CCAA en las que se ha tenido acceso a datos desagregados de contrataciones extra de docentes por ciclo educativo (Andalucía, Cana- rias, Galicia, Comunidad de Madrid y La Rioja) ha sido mayor el número de contrataciones para Secundaria que para Primaria (8.245 frente a 4.689).

Como ya se ha indicado, en todas las CCAA la categoría Personal docente es la que concentra mayor inversión de Fondos Covid-19, representando en torno al 56% de la inversión total. En cuatro territorios, sin contar con Ceuta, la inversión en dicha catego- ría supera el 70% del conjunto de los Fondos Covid-19 recibidos (Castilla y León, Extremadura, Principado de Asturias y La Rioja). De media en España se ha ampliado la plantilla docente en poco más de 1,5 profesionales por centro educativo a cargo del Fondo Covid-19. Esta amplia- ción se ha dado de forma desigual por territorios, de los 3 docentes por centro en Cantabria, Madrid o Murcia a menos de un docente por centro en Aragón, País Vasco o Cataluña (0,6, 0,8 y 0,9 respectivamente). La mayoría de las CCAA ha optado por prolongar las contrataciones extraor- dinarias realizadas para responder a las necesidades docentes surgidas por la Covid-19 durante el año entero (de septiembre a septiembre), mientras que algunas de ellas sólo las prolongarán hasta finales de curso. Al menos cinco CCAA (Castilla La Mancha, Extrema- dura, Canarias, Madrid y Murcia) han ido modificando el criterio a medida que avanzaba el primer trimestre e iba

PERSONAL DOCENTE 56,3%

50%

EDUCACIÓN DIGITAL 9,9

General

UNIVERSIDADES 8,8

OBRAS 6,6

Limpieza

PERSONAL NO DOCENTE 6,2

Elementos de protección

OTRAS 12,3

Comedor

Igualdad de acceso Educación

Transporte

Materiales

Elaboración propia a partir de los datos de Cole Seguro

• 2. Procentaje de los Fondos Covid-19 destinados a ‘Educación digital’ por CCAA

Inversión en ‘Educación digital’

7. Illes Balears y Extremadura quedan fuera de esta clasificación, al ser una gran parte de su inversión en esta categoría con cargo a Fondos FEDER y, por tanto, no incluidos en este análisis. Por su parte, País Vasco anunció una inversión de 36,6 millones de euros destinada a “docentes, limpieza y material informático” para centros privados concertados, pero sin precisar la distribución entre dichas partidas, por lo que no ha sido posible su atribución a ninguna de ellas específicamente. y de plataformas informáticas (Andalu- cía, Cantabria, Comunidad de Madrid y la Comunitat Valenciana). Para el caso específico de la inversión en Educación digital , se ha llevado a cabo un análisis exhaustivo de la proporción de dinero invertido para el cual existen evidencias públicas de ejecución. Los datos disponibles mues- tran que en 10 de los 17 territorios con inversión en Educación digital , en el primer trimestre, se habían ejecutado más del 70% de la inversión anunciada y que en el resto de territorios la ejecu- ción era llamativamente escasa. Des- taca negativamente Cataluña, para la que sólo se tienen datos para justificar un 1,23% de la inversión. Le siguen el Principado de Asturias (6,3%), Región de Murcia (22,1%), Melilla (30,7%), Castilla-La Mancha (55,4%) y Illes Balears (65,5%).

La Educación digital es la segunda categoría que más inversión concentra (9,8% de la inversión total), aunque muy lejos de la inversión en personal docente. Cinco territorios destinan más del 10% de los Fondos Covid-19 a Educa- ción digital (Cataluña, Comunidad de Madrid, Castilla-La Mancha, Ceuta y Melilla), siendo Melilla el territorio que más proporción destina a este fin (42,3%), seguido de Cataluña (34,8%). Las que menos, Castilla y León, Andalu- cía y Canarias (con menos del 2%) y La Rioja, de la que no se tiene constancia que haya invertido nada en Educación digital a cargo de los Fondos Covid-19 de España 7 . Dentro de la inversión en Educación digital , la compra de equipos infor- máticos ha sido la norma en todos los territorios. Para cuatro de las CCAA (Illes Balears, Cataluña, Navarra y la Comunidad de Madrid) se sabe que parte de dichos equipos adquiridos se destinaron a personal docente y direc- tivo. Tres CCAA han incluido entre su inversión en Educación digital la forma- ción al profesorado (Illes Balears, Casti- lla-La Mancha y Castilla y León) y para otras cuatro se han hallado contratos de adquisición de licencias de software para videoconferencias y clases online

Media nacional España: , %

Melilla

Cataluña

C. - La Mancha

Madrid

Ceuta

Región de Murcia

P. de Asturias

C. Valenciana

Illes Balears

Navarra

Galicia

País Vasco

Aragón

Cantabria

Andalucía

Castilla y León

Canarias

Extremadura

La Rioja

Elaboración propia de Cole Seguro

Inversión en ‘Obras’

Como se ha señalado previamente, los Fondos Covid-19 son sólo una de las fuentes a disposición de las CCAA para hacer frente a las necesidades educati- vas surgidas de la pandemia. Aún así, al ser fondos adicionales y al estar necesa- riamente destinados a este fin, el análi- sis de su utilización sí es relevante para conocer la percepción que los distintos territorios tienen de sus necesidades de inversión en materia educativa. Desde esa perspectiva sorprende que sólo cuatro territorios -Cataluña, Meli- lla, Castilla - La Mancha y Comunidad de Madrid- hayan dedicado más de un 10% de los Fondos Covid-19 a la Edu- cación digital , cuando todas las CCAA han planteado medidas de refuerzo e impulso de la digitalización – especial- mente en términos de préstamos de dispositivos y formación- en las norma- tivas analizadas. Más llamativo aún re- sultan las bajas tasas de ejecución que se dan en algunos territorios, como es el caso de Cataluña, donde su normati- va contempla un plan de digitalización a medio plazo - hasta el 2023 -. La priorización dada en los Fondos Covid-19 a la inversión en formación digital del profesorado tampoco parece coherente con la normativa que reco- gen las CCAA. Si bien seis territorios han recogido en sus normativas la capacitación docente entre las iniciati- vas vinculadas con la digitalización del

sistema -Aragón, Asturias, Canarias, Castilla y León, Castilla - La Mancha y Extremadura-, sólo tres CCAA -Illes Balears, Castilla y León y Castilla La Mancha-, incorporaron en su inversión de Fondos Covid-19 de Educación digi- tal la formación docente.

La categoría de Obras ha concentrado un 6,6% del total de la inversión de los Fondos Covid-19, siendo así la tercera partida (después de universidades) en inversión recibida. En su mayoría esta partida ha sido dedicada a adaptacio- nes de espacios de los centros escolares para responder a las nuevas necesida- des derivadas de la implementación de los protocolos de seguridad, desdobla- miento de grupos, etc. De nuevo en este ámbito, la inversión se ha realizado de forma muy desigual entre territorios. Las CCAA que han destinado mayor proporción de fon- dos a este fin han sido la Comunidad de Madrid (19,3%), Galicia (16,4%), Melilla (10,2%) la Comunitat Valen- ciana y Andalucía (con una inversión en torno al 6%). En base a la informa- ción obtenida de los contratos públi- cos analizados, la adquisición, alquiler e instalación de aulas prefabricadas y de toldos han sido las opciones más frecuentemente escogidas por las CCAA para resolver la necesidad de habilitación de nuevos espacios en los centros escolares.

Sólo cuatro territorios han dedicado más de un 10% de los Fondos Covid-19 a la ‘Educación digital’, cuando todas las comunidades autónomas han planteado medidas de refuerzo e impulso de la digitalización.

La categoría de ‘Obras’ , dirigida a responder a las nuevas necesidades derivadas de la implementación de los protocolos de seguridad o desdoblamiento de grupos, ocupa el tercer puesto en inversión recibida y evidencia un uso muy desigual entre territorios.

• 3. Porcentaje de los Fondos Covid-19 destinados a Elementos de protección y a Limpieza por CCAA

Inversión en ‘Elementos de protección’ y ‘Limpieza’

Limpieza

Elementos de protección

La inversión en Elementos de protección (gel hidroalcohólico, guantes, masca- rillas, mamparas de protección, etc.) es una de las categorías en las que la disparidad de gasto es mayor entre las CCAA. Mientras que una comunidad (Navarra) ha destinado más de un quinto (22,8%) de los Fondos Covid-19 a este fin, cuatro CCAA (Andalucía, Principado de Asturias, Cataluña y La Rioja) no han destinado nada. La dis- paridad de gastos entre los diferentes territorios contrasta con la unanimi- dad en la regulación de las medidas y elementos de protección, que consti- tuye seguramente uno de los ámbitos de mayor uniformidad entre todas los documentos y normativas analizados. Esto puede deberse a que en algunas CCAA no se ha hecho la adquisición de estos materiales a cargo de los Fondos Covid-19 de Educación, sino de los gestionados por las consejerías de Sani- dad, y que haya quedado por ello fuera del análisis de Cole Seguro. El método de adquisición de estos elementos de protección ha variado de una CCAA a otra. Mientras que algunas han centralizado las compras desde la consejería de Educación para distri- buirlo luego a los centros escolares (es el caso de Aragón, Illes Balears, Casti- lla y León, Comunitat Valenciana, La

Media nacional España: , %

Melilla

Navarra

Canarias

Ceuta

Illes Balears

Región de Murcia

Ceuta

Cantabria

Melilla

Región de Murcia

Castilla y León

Andalucía

Illes Balears

Madrid

C. - La Mancha

Castilla y León

Cantabria

Galicia

País Vasco

Madrid

Canarias

C. - La Mancha

C. Valenciana

Cataluña

Aragón

P. de Asturias

C. Valenciana

Extremadura

Navarra

País Vasco

Galicia

Andalucía

Aragón

Cataluña

Extremadura

P. de Asturias

La Rioja

Elaboración propia de Cole Seguro

Inversión en ‘Comedor’ y ‘Transporte escolar’

Rioja, Navarra y País Vasco), otras han optado prioritariamente por realizar transferencias directas a los centros (Canarias, Castilla-La Mancha, Extre- madura, Galicia, Melilla y Región de Murcia) para que éstos los adquieran directamente. Tal y como se ha señalado en el caso de la adquisición de material informá- tico, existe una gran brecha de infor- mación respecto de los mecanismos a través de los cuales se han ejecutado las partidas anunciadas. En el caso de los fondos transferidos a los centros, la falta de información sobre la ejecución es absoluta, al no constar en ninguna de las fuentes de información pública empleadas para este análisis (platafor- mas públicas de contratación estatal y autonómicas). Es de destacar el programa puesto en marcha por la Xunta de Galicia para la distribución de mascarillas entre el alumnado, por haberse vinculado con el programa ordinario de ayudas de material escolar (para los alumnos con mayores necesidades), ampliado en este caso al resto de alumnado que cumpla unos determinados requisitos de renta per cápita familiar. Por su parte, en relación con la res- puesta a las nuevas necesidades de limpieza y desinfección de los centros escolares, once los territorios han

destinado partidas extraordinarias a este fin, siendo Melilla, Canarias e Illes Balears las que más han invertido en esta categoría (con un 21,6%, 15% y un 13,5% respectivamente). Mientras, en ninguna de las restantes CCAA, esta inversión alcanza el 10% del total. En esta ocasión, varias de las CCAA han optado por transferir fondos a los ayuntamientos para que sean ellos los que ejecuten los gastos.

comedor en el caso de que la situación sanitaria hiciese necesario el cierre de algún centro. En cuatro territorios (As- turias, La Rioja, Navarra y País Vasco) recogían en sus documentos la prio- ridad en el servicio de comedor para alumnos de entorno vulnerable y para aquellos que no puedan ser atendidos por problemas de conciliación familiar. Sin embargo, de estas diez CCAA que normativizan específicamente este ámbito, únicamente las ocho mencio- nadas anteriormente invierten Fondos Covid-19 en el servicio de comedor, cuando ésta era contemplada desde la normativa como una medida indispen- sable, también en términos de equidad. Una situación similar se produce con el servicio de transporte y la gestión de las actividades complementarias y extraescolares. En todas las normativas se hablaba de la regulación de ambos servicios y, sin embargo, en el reparto de Fondos Covid-19 casi ninguna co- munidad ha invertido para su refuerzo. En el caso del Transporte escolar única- mente lo hicieron Región de Murcia, Comunidad de Madrid y Extremadura, dedicando un 2,2, 1,6 y 0,5% de sus Fondos Covid-19, respectivamente.

El servicio de comedor de los centros escolares, junto con los programas de becas-comedor, cumplen un relevante papel social no sólo en términos estric- tamente nutritivos, sino también en relación con la conciliación laboral y familiar de los padres y madres. Ocho territorios han destinado fondos a esta partida entre la asignación de sus Fon- dos Covid-19 (Andalucía, Illes Balears, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Extremadura, Región de Murcia y País Vasco) financiando becas y ayudas comedor, así como también la contrata- ción de monitores y personal de refuer- zo. País Vasco e Illes Balears son las que más han invertido, con un 10,8% y un 9,1%, respectivamente, destinado exclusivamente a la contratación de personal en el caso de País Vasco y aña- diendo a esto las becas comedor en el caso de Illes Balears. El resto de CCAA con inversión en esta categoría (Anda- lucía, Canarias, Cantabria, Castilla y León, Extremadura y Región de Mur- cia) se centraron en ayudas y becas, con montos que no llegan en ningún caso al 5% del total. Desde la perspectiva normativa, seis CCAA (Andalucía, Cantabria, Casti- lla-La Mancha, Cataluña, Comunidad de Madrid y Navarra) proponían solu- ciones alternativas para el servicio de

La inversión en ‘Comedor’ y ‘Transporte escolar’ también resulta desigual entre territorios, a pesar de su importante rol en términos de equidad.

Inversión en ‘Personal no docente’

Inversión en ‘Igualdad de acceso a la Educación’

complementarios. El análisis presu- puestario pone de manifiesto un escaso nivel de inversión en personal encar- gado de estos servicios, lo que implica poca disponibilidad de recursos para garantizar, por un lado, el cumplimien- to de las medidas de seguridad sani- taria exigidas, y por otro, la equidad vinculada a la disponibilidad de dichos servicios. El escaso presupuesto para apoyo al comedor, o el casi ningún apo- yo económico al refuerzo de transporte escolar -sólo presente en tres territo- rios, Comunidad de Madrid, Región de Murcia y Extremadura-, son un ejemplo de ello.

Desde esta perspectiva de equidad, dos eran los frentes que recogía la normativa autonómica. Por un lado, la atención al alumnado vulnerable y la reducción de las brechas derivadas del impacto de la pandemia, que, de manera unánime, estaba recogida en todas las normativas como una de las prioridades en todos los territorios. Sin embargo, sólo ocho CCAA -Andalucía, Castilla La Mancha, Cataluña, Ceuta, La Rioja, Melilla, Murcia y País Vasco – han utilizado los Fondos Covid-19 para invertir en este ámbito tan relevante en términos de igualdad de acceso a la Educación. Por otro lado, el cuidado emocional, bien a través del diseño de planes de atención socioemocional -por ejemplo, Aragón- o bien contemplando acciones formativas del profesorado en el ám- bito emocional y de apoyo psicosocial -recogido por Aragón, Canarias, Casti- lla y León, Comunidad de Madrid y La Rioja-. En ninguno de los casos se han detectado partidas presupuestarias para su desarrollo provenientes de los Fon- dos Covid-19, así como tampoco para programas de apoyo a la salud mental.

En la categoría de Personal no docente la decisión de inversión está muy po- larizada entre los territorios. Mientras que para la mayoría de ellas ésta es una inversión marginal (diez comunidades sin ninguna inversión y otras tres con 3% o menos del total de la inversión), en cuatro territorios le han dedicado una porción muy significativa de sus Fondos Covid-19: Ceuta (61,4%), Galicia (21,9%), Cataluña (22,4%) y Extremadura (10,1%). Para Aragón y la Comunidad de Ma- drid se dispone de información acer- ca de la contratación de personal no docente relacionada con la gestión de la pandemia (monitores de comedor, fisioterapeutas, personal de enfermería y coordinadores covid) pero no se ha podido acceder a información acerca del presupuesto invertido. En cuanto a los perfiles profesionales del personal no docente contratado, predomina el personal de enfermería y los llamados coordinadores covid. A través de sus normativas, todos los territorios planteaban medidas de re- fuerzo de turnos y, por ello, de personal para servicios como transporte, co- medor, entradas y salidas escalonadas del centro, extraescolares o servicios

En base a la información pública dispo- nible, nueve de los territorios (Anda- lucía, Aragón, Illes Balears, Castilla-La Mancha, Comunitat Valenciana, Meli- lla, Murcia, La Rioja y País Vasco) han destinado Fondos Covid-19 a financiar medidas específicas para garantizar la igualdad de acceso a la educación en sus territorios 8 . La mayor inversión es la de Melilla con un 5,5%, seguida de País Vasco e Illes Balears con poco más de 3% cada una. Por tipología de gasto, Andalucía, Illes Balears y Castilla-La Mancha han invertido en personal auxiliar para el alumnado con dificultades, dotando a los centros de profesionales en peda- gogía terapéutica, integración social o auxiliares de conversación y educación especial, entre otros. Otras medidas destacadas para garantizar la igualdad de acceso a la Educación son los pro- gramas de becas de libros (Castilla-La Mancha, La Rioja y Melilla), ayudas a la Educación infantil y a la conciliación (Castilla-La Mancha, Ceuta, La Rioja y Melilla) y los programas de refuerzo y ayuda a alumnado vulnerable (en Illes Balears, Cataluña, Ceuta, Castilla-La Mancha, La Rioja, Melilla, Región de Murcia y País Vasco).

El personal de enfermería y los llamados coordinadores covid son los perfiles profesionales de personal no docente más contratados.

8. De entre estas nueve CCAA, a fecha de cierre del informe, no disponemos de información presupuestaria para Aragón y la Comunitat Valenciana.

D. Conclusiones

2. Los datos de inversión ratifican el desequilibrio entre medidas sanitarias y educativas Si bien la partida que mayor inversión recoge es la de personal docente, la contratación extra de profesorado está derivada de los desdobles de grupos, por lo que responde más a medidas organizativas y sanitarias, que a medi- das de naturaleza educativa. En ese sentido, se confirma una de las con- clusiones del análisis de normativa, que evidenciaba un desequilibrio entre las medidas sanitarias y las educativas, quedando estas últimas en un segun- do plano.

y líneas de actuación

Falta de convergencia entre normativa e inversión Se observa una baja convergencia en- tre el contenido de las nuevas norma- tivas autonómicas y las decisiones de las CCAA de aumentar la inversión en Educación para responder a las nuevas necesidades ocasionadas por la Co- vid-19. No existe un mismo patrón de actuación entre el desarrollo norma- tivo y el refuerzo de dotación presu- puestaria dirigida a su cumplimiento.

5. Falta de transparencia y accesibilidad a los datos públicos Es necesario que los portales de acceso a la información de las comu- nidades y ciudades autónomas y del Ministerio de Educación garanticen no solo la publicidad de los datos públi- cos, sino la accesibilidad de la informa- ción proporcionada. En este sentido, todos los portales deben proporcionar herramientas de acceso a la informa- ción (como buscadores avanzados con posibilidad de descarga de las búsque- das en formatos reutilizables) y ofrecer toda la información relevante de forma clara, centralizada y actualizada.

Digitalización: dispositivos vs. capacitación digital Respecto a la digitalización, y en la misma línea de desequilibrio entre medidas sanitarias y educativas, es llamativa la falta de congruencia entre las políticas públicas que abogan por la capacitación digital, tanto de docen- tes como de alumnado y familias, y la escasez de partidas presupuestarias -dentro del Fondo Covid-19-, para su desarrollo. Si tomamos como referen- cia el patrón de inversión en materia de digitalización que han desarrollado las diferentes Administraciones edu- cativas, se observa que el foco está puesto en el reparto de dispositivos en lugar de acciones educativas.

Falta de inversión en equidad educativa A pesar de que la normativa de todas las CCAA apostaba por la atención al alumnado vulnerable y la reducción de las brechas derivadas del impacto de la pandemia, el análisis presupuestario manifiesta la escasa inversión a cargo del Fondo Covid-19 en elementos fun- damentales para promover la equidad educativa. Por una parte, a través de la inexistente inversión en algunos territorios en programas específicos de inclusión, en el refuerzo de pro- fesionales en pedagogía terapéutica o Educación especial, así como en ayudas a materiales u otros programas. Por otra, por los pocos recursos para el refuerzo de servicios de transporte o comedor escolar, que, más allá de garantizar el derecho a la Educación, tienen impacto en otros derechos de los niños y niñas.

7. Necesidad de mayor transparencia en la contratación pública En relación específicamente con el acceso a la información sobre los con- tratos públicos, todos los territorios deberían ofrecer la información relati- va a sus contrataciones a través de la Plataforma de Contratación del Sector Público (incluidas Galicia, Andalucía, Cataluña, País Vasco y la Comunidad de Madrid, que actualmente no vuel- can allí sus datos sobre contratos menores). Del mismo modo, el objeto del contrato debería ser suficiente- mente descriptivo como para permitir entender a cualquier tercero qué bien o servicio se está adquiriendo. Por último, debería ser obligatorio infor- mar acerca del tipo de procedimiento de contratación seguido (ordinario, ur- gente, de emergencia, etc.), así como ofrecer siempre acceso a los pliegos de la licitación. Sin esta información, la labor de fiscalización externa se ve seriamente comprometida.

Dificultades de trazabilidad de las políticas públicas Es necesario que los sistemas pú- blicos de información permitan la trazabilidad del proceso completo de la política pública, que arranque en su diseño, y que permita seguir con el acompañamiento presupuestario, la monitorización de su ejecución, la evaluación de los resultados y la medición de su impacto. En general, ni las CCAA ni el Ministerio de Educación ofrecen un espacio con estas caracte- rísticas a través del cual poder acce- der a los documentos, normativas y presupuestos aprobados. Esta dificul- tad de acceso a la información pública no solo dificulta el conocimiento por parte de los centros educativos sobre los marcos legales a los que deben acogerse, sino que contribuye a la opacidad en el sistema educativo y dificulta la posibilidad de compartir, replicar y transmitir buenas prácticas dentro de la Administración educativa.

Elaboración