Soberanía Tecnológica

Soberanía tecnológica

soberanía tecno lógica

El papel estratégico de la Propiedad Industrial e Intelectual

Soberanía tecnológica

Ín DI CE

presentación

1. contexto internacional 7

2. la soberanía tecno lócica en la uE

Cómo enfocar la soberanía tecnológica

Ámbitos de acción para la autonomía estra- tégica Tecnologías clave para el desarrollo de la autonomía estratégica ¿Es la soberanía tecnológica entendida de la misma manera en todos los Estados miem- bros?

3. el caso de españa

Capacidades para la provisión de tecnolo- gías críticas Relaciones con terceros para provisión de tecnologías críticas

4. LA PROPIEDAD INDUS- TRIAL COMO FACTOR CATA- LIZADOR DE LA SOBERANÍA TECNOLÓGICA

5. propuestas

ANEXO i

Participantes en el grupo de trabajo

Soberanía tecnológica

pre senta ción

Soberanía tecnológica

pRESentación

En los últimos años nos hemos enfrentado a las sucesivas crisis económicas y fi nancieras, la pandemia de la covid-19, la invasión de Ucrania y, con ello, a graves problemas en las cadenas de suministros, paralizando incluso la fa- bricación industrial y revelando vulnerabilidades y dependencias en sectores estratégicos para la Unión Europea (UE) y para España como la salud, la ener- gía o el suministro de algunos alimentos. Por otra parte, venimos asistiendo a una progresiva dependencia tecnológica de otros países en áreas que son fundamentales para el desarrollo económico y social. Estos fenómenos son especialmente relevantes en España, donde la exis- tencia de sistema productivos y de innovación frágiles y el bajo peso de la industria condicionan nuestra capacidad de respuesta y de adaptación. En las reuniones del Foro de Davos de 2023, organizadas por el World Econo- mic Forum, se ha puesto de mani fi esto que en los últimos tres años hemos entrado en una nueva etapa de globalización en la que pasamos de una era impulsada fundamentalmente por el mercado a otra en la que la política tiene un peso mucho más relevante. Estamos ante un momento de cambio geoeconómico en que se están movilizando fondos públicos para impulsar inversiones enfocadas hacia áreas clave como la transformación digital o la economía circular o verde. Además de un mayor protagonismo del sector público, existe otro efecto acelerador de este cambio en el contexto mundial: las revoluciones tecnológicas en ámbitos especí fi cos como el bio o la inteli- gencia arti fi cial, además de los genéricos como el digital o el “verde”.

Soberanía tecnológica

En la medida en que la tecnología avanza y adquiere una relevancia creciente en prácticamente todos los aspectos de la vida, la soberanía tecnológica emerge como un elemento esencial que permite a los países poder tomar decisiones de manera autónoma, sin depender de terceros, sobre la base de las capacidades propias y forjando alianzas con países de con fi anza. En este sentido, la protección de la tecnología puede tener en ellos un impacto signi fi cativo para acceder a tecnologías clave, promo- ver la innovación y proteger sus intereses estratégicos. En junio de 2022, el patronato de Cotec aprobó la creación de un grupo de trabajo para analizar el papel estratégico de la propiedad industrial e intelectual en la soberanía tecnológica. El grupo de trabajo ha estado liderado por PONS IP, y en él han participado veintiséis organizaciones miembros de Cotec. El presente documento se ha elaborado tomando como punto de partida el proceso de debate y reflexión del grupo. Tras un breve análisis de la cuestión a nivel internacional, en la UE y en España, se examina el papel de la propiedad industrial como factor estratégico en la soberanía tecno- lógica. Para cerrar se plantea un conjunto de propuestas.

OCTUBRE 2023

Soberanía tecnológica

contexto interna cional

01.

Soberanía tecnológica

contexto internacional

Aunque el concepto ha despertado visiones distintas, ya que un “socio de con fi anza” para un asunto económico puede no serlo desde una perspectiva militar. Es en el ámbito tecnológico donde el friends- horing se ha hecho más presente. La creación de coaliciones, de “minilaterales” y de una multitud de iniciativas sobre cómo gobernar, regular y desplegar las tecnologías estratégi- cas está conduciendo a un mayor intervencio- nismo público a la par que a una fragmenta- ción en la toma de decisiones sobre la base de bloques o ciertas tecnologías, lo que no permite una certidumbre jurídica ni económica integral.

Después de la pandemia de 2020, el mundo avanza hacia una nueva era con una crisis de la globalización. El tradicional objetivo de bús- queda de e fi ciencia basada en la apertura de los mercados compite con nuevas prioridades: la resiliencia ante posibles riesgos, la seguri- dad nacional y la autonomía estratégica. El contexto es complejo y los nuevos equili- brios se van con fi gurando de una forma sutil. Por ejemplo, a pesar de la competición estable- cida entre Estados Unidos y China, el intercam- bio de mercancías entre ellos en 2022 fue el mayor de la historia con casi 700 000 millones de dólares. No obstante, se vislumbra, en términos geopo- líticos, la consolidación por la vía económica de un mundo polarizado, donde el papel del Estado es mayor en detrimento de la colabo- ración abierta entre países y regiones. Se está produciendo una globalización revisitada en la que los focos de suministro, dependencias y necesidades se han diversi fi cado: pasamos del nearshoring al friendshoring, buscando socios de con fi anza (no necesariamente los más cercanos físicamente) para hacer frente a las vulnerabilidades de las cadenas de suministro.

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respectivamente. Si bien ofrecen el llamado “capital paciente”, es decir, un capital que re- quiere tiempo y con fi anza a la hora de invertir- se, dada la incertidumbre de que los productos fi nales sean los esperados, y que permite al Estado dirigir ciertas medidas industriales en el mercado, todavía algunos objetivos siguen sin conseguirse y hay retos por superar 3 . En el escenario actual, según un análisis del think tank australiano ASPI 4 , China es líder mundial en treinta y siete de cuarenta y cuatro tecnologías críticas, mientras que las democra- cias occidentales se quedan rezagadas en la carrera por los avances cientí fi cos. El mismo señala que el gigante asiático está en condicio- nes de convertirse en la primera superpotencia tecnológica del mundo, con un dominio que ya abarca la defensa, el espacio, la robótica, la energía, el medioambiente, la biotecnología, la inteligencia arti fi cial (IA), los materiales avan- zados y la tecnología cuántica. Estados Unidos ha mantenido su fortaleza en la creación y desarrollo de dispositivos semiconductores avanzados, computación de alto rendimiento, diseño y fabricación de circuitos integrados avanzados, computación cuántica y vacunas y contramedidas médicas. En Estados Unidos, la competición tecnológica ha conducido a una mayor revalorización de la producción industrial interna y a la implanta- ción de mecanismos de seguridad económica, como restricciones en el régimen de exporta- ciones de semiconductores y de componen- tes de inteligencia arti fi cial hacia China o una

En relación con las tecnologías estratégicas, China lleva décadas realizando un esfuerzo pú- blico para alcanzar la primacía y, en esta nueva era, la UE y Estados Unidos también están pro- moviendo una mayor participación del Estado. China ha presentado el pasado mes de marzo un plan para 2023 con un crecimiento del 5 % y con un foco en el desarrollo de “tecnologías de vanguardia”. En el 14.º Plan Quinquenal (2021-2025), el porfolio tecnológico 1 se conci- be como un pilar fundamental para el Gobierno chino. En 2025, la economía digital debería estar en plena expansión y el valor añadido de sus industrias básicas debería representar el 10 % del PIB. El plan busca fomentar la indus- tria china de big data para que supere en 2025 los tres billones de yuanes (471 000 millones de dólares), frente a los más de un billón de yuanes de 2020, de manera que la tasa media de crecimiento anual compuesto se mantenga en torno al 25 %. La empresa de estudios de mercado International Data Corp predice que, en 2025, los datos de China representarán el 27,8 % del total mundial, lo que la situará en el primer puesto global. Para ello, el Gobierno chino promueve los fondos de orientación industrial 2 (industrial guidance funds, IGFs), fondos de inversión público-privados que tienen como objetivo producir rendimientos fi nancieros y fomentar los objetivos de política industrial del mismo. A fi nales de 2022 se habían creado, o estaban en proceso de creación, un total de 2107 fondos y su importe objetivo y real de inversión ascen- día a 12,84 billones y 6,51 billones de yuanes,

1 The State Council of the People’s Republic of China (2021). “Five-year plan to speed up integration of digital, real economies”. Disponible en: https://english. www.gov.cn/statecouncil/ministries/202112/01/content_WS61a6d009c6d0df57f98e5da0.html 2 Kajitani, K., Chen, K. H. y Mitsunami, K. (2023). “Impacts of industrial guidance funds on the performance of Chinese manufacturing enterprises”. Vox EU-CEPR. Disponible en: https://cepr.org/voxeu/columns/impacts-industrial-guidance-funds-performance-chinese-manufacturing-enterprises#:~:text=In- dustrial%20guidance%20funds%20(IGFs)%20are,as%20a%20policy%20instrument%20for 3 Luong, N., Arnold, Z. y Murphy, B. (2021). “Understanding Chinese Government Guidance Funds: An Analysis of Chinese-Language Sources”. CSET. Disponi- ble en: https://cset.georgetown.edu/publication/understanding-chinese-government-guidance-funds/ 4 Gaida, J., Wong Leung, J., Robin, S., Cave, D. y Pilgrim, D. (2022). “Critical Technology Tracker”. ASPI Disponible en: https://www.aspi.org.au/report/criti- cal-technology-tracker

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información que sean un artículo comercial. En 2021, el presidente Biden fi rmó una orden ejecutiva 5 que refuerza esta ley y pide a la principal autoridad en materia de adquisicio- nes, el Consejo Federal de Reglamentación de Adquisiciones (FAR), que revise la exención de los productos informáticos comerciales y haga recomendaciones sobre si debe suprimirse y cómo. En medidas ofensivas, en 2022 la Administra- ción Biden anunció nuevas restricciones a las exportaciones a China de circuitos integrados avanzados (CI), ordenadores y componen- tes que contienen CI avanzados, equipos de fabricación de semiconductores y software y tecnologías relacionadas. En virtud del Regla- mento de Administración de Exportaciones (EAR), las nuevas medidas amplían los contro- les a la exportación desde Estados Unidos a nuevos artículos destinados a China y también crean nuevas normas de “producto extranjero directo” para restringir las actividades no es- tadounidenses que podrían apoyar las capa- cidades de fabricación de semiconductores y supercomputación de China. La Administración también amplió las sanciones selectivas a la exportación de determinadas entidades chinas que se dedican a la investigación y el desarro- llo de superordenadores. A estas medidas de control de exportaciones hacia China se han unido dos países más, concretamente Japón y Países Bajos. La adhesión de este último, al ser miembro de la UE, ha despertado un relevante debate en torno a la cohesión y la existencia de una visión única sobre la soberanía tecnológica entre todos los Estados miembros.

mayor supervisión de la inversión extranjera directa. En agosto de 2022, se aprobaron dos leyes relevantes para este contexto: la Inflation Reduction Act y la Chips and Science Act. La primera no es tanto una medida para controlar la inflación, sino un programa a cinco años dotado con 391 000 millones de dólares en créditos fi scales y subvenciones para impulsar el crecimiento del país y ayudar en la transición hacia el desarrollo de energías limpias. Esta ley exige a las empresas bene fi ciarias producir en Estados Unidos y afectará a la evolución de sectores clave como el del vehículo eléctrico, el cual depende en buena medida de la manufac- tura y de la seguridad en las distintas fases de producción de semiconductores de alta gama. Por su parte, la Chips and Science Act aporta 52 700 millones de dólares para el desarrollo de semiconductores estadounidenses, distri- buidos en 39 000 millones en incentivos a la fabricación (incluyendo 2000 millones para la producción de chips maduros para la industria de automoción y defensa), 13 200 millones en I+D y formación, 500 millones para seguridad de comunicaciones y refuerzo de la cadena de suministros y deducciones fi scales del 25 % de la inversión. Este estímulo económico ha ido acompañado por una reconsideración de los mecanismos tanto defensivos como ofensivos en el ámbito tecnológico. En lo defensivo, el Buy American Act se aplica a todas las compras de bienes (artículos, materiales o suministros) realizadas por organismos federales del país por valor superior al umbral de microcompra estadouni- dense, fi jado actualmente en 10 000 dólares. Cuando son adquiridos por entidades fede- rales para uso público, la ley exige que estos bienes sean producidos en Estados Unidos. Sin embargo, desde su creación existió una excepción: la adquisición de tecnologías de la

5 Casa Blanca (2021). “Executive Order on Ensuring the Future Is Made in All of America by All of America’s Workers”. Disponible en: https://www.whitehouse. gov/brie fi ng-room/presidential-actions/2021/01/25/executive-order-on-ensuring-the-future-is-made-in-all-of-america-by-all-of-americas-workers/

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la soberanía tecno lógi ca en la unión europea

02.

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la soberanía tecnológica en la unión europea

2.1. Cómo enfocar la soberanía tecnológica

Asuntos Exteriores de la UE de fi nió la “autono- mía estratégica” como la “capacidad de actuar de forma autónoma cuando y donde sea nece- sario y con socios siempre que sea posible” 7 . Más recientemente, un documento del servicio de investigación del Parlamento Europeo hace una reflexión sobre estos conceptos, poniendo el acento sobre la “autonomía estratégica” y la importancia de mitigar la dependencia econó- mica de las cadenas de suministro del extran- jero 8 . El objetivo de decidir de manera autónoma en cuestiones estratégicas requiere eliminar o minimizar dependencias o bien establecer las alianzas necesarias con terceros que compar- tan valores económicos, sociales y medioam- bientales similares (Tabla 1).

La presidenta de la Comisión Europea, Ursula Von der Leyen, mencionó por primera vez el término “soberanía tecnológica” en su discurso de apertura sobre las prioridades políticas para el periodo 2019-2024. Sin embargo, la sobera- nía tecnológica no tiene todavía una de fi nición única y acordada. Los términos “soberanía digital”, “soberanía tecnológica” y “autonomía estratégica” a menudo se utilizan en paralelo a nivel de la UE, si bien existen matices entre ellos: en el caso de “soberanía”, sugiere posi- ciones más proteccionistas, frente a “autono- mía”, que propone una idea construida sobre el establecimiento de alianzas con socios de con- fi anza y el desarrollo de capacidades propias que reduzcan dependencias de terceros. En 2020, Von der Leyen describió la “soberanía tecnológica” como “la capacidad que Europa debe tener para tomar sus propias decisiones, basándose en sus propios valores, respetando sus propias reglas” 6 , especí fi camente en rela- ción con la tecnología. En 2016, el Consejo de

6 Comisión Europea (2020). “Shaping Europe’s Digital Future: Op-ed by Ursula von der Leyen”. Disponible en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/ detail/en/ac_20_260 7 Consejo de la Unión Europea (2016). “Council conclusions on implementing the EU Global Strategy in the area of Security and Defence”. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/media/22459/eugs-conclusions-st14149en16.pdf 8 Strategic Foresight and Capabilities Unit. European Parliament (2022). “EU Strategic Autonomy 2013-2023. From concept to capacity”. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/733589/EPRS_BRI(2022)733589_EN.pdf

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Tabla 1. Pilares de la autonomía estratégica Pilares

Ejemplos

Incrementar las capacidades internas

Alianzas industriales, IPCEI, joint undertakings, legislación tecnológica

Estrategia de Seguridad Económica (2023), propuesta de reglamento de materias primas críticas, Consejos de Comercio y Tecnología (con Estados Unidos e India)... Control de exportaciones (dada la decisión de Países Bajos de unirse unilateralmente a las sanciones de Estados Unidos junto con Japón hacia China)

Reducir la dependencia estratégica externa que genera vulnerabilidades y promover la resiliencia ante crisis

Fortalecer la cohesión y coherencia entre Estados miembros

Según un estudio del Consejo de Relaciones Exteriores alemán (DGAP) 9 en el que se con- sultó a cerca de 2500 expertos europeos sobre las capacidades tecnológicas de la UE, un porcentaje muy elevado considera que la UE tiene un alto grado de dependencia en algunas tecnologías clave, destacando especialmente la inteligencia arti fi cial y la computación en la nube (Grá fi co 1).

9 Sahin, K. y Barker, T. (2021). “Europe’s Capacity to Act in the Global Tech Race”. DGAP Report. German Council of Foreign Relations. Disponible en: https:// dgap.org/sites/default/ fi les/article_pdfs/210422_report-2021-6-en-tech.pdf

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Grá fi co 1. Percepción europea de la dependencia de la UE en terceros actores se- gún vertical tecnológica (2021)

Creo que la Unión Europea es demasiado dependiente de actores externos en el campo de:

Fuente: DGAP Stakeholder survey 2021

En esta línea, la Comisión Europea ha realiza- do un análisis sobre los productos en los que la UE es dependiente, entendiendo que existe dependencia en un producto, tecnología o materia prima cuando el suministro procede en un porcentaje elevado de un solo proveedor. El resultado ha sido que la UE es altamente dependiente en 137 productos (por ejemplo: paneles solares, imanes permanentes) en ecosistemas sensibles (aeroespacial y defen- sa, digital, electrónica, industrias intensivas en energía, energías renovables, salud), represen- tando el 6% del valor total de las importaciones de bienes de la UE, y que el 52 % de las impor- taciones que implican una alta dependencia proceden de China 10 . Con el fi n de reducir estas dependencias, la UE tomará algunas acciones para avanzar en:

• La de fi nición de productos y tecnologías críticas, alineada con los objetivos de la Es- trategia de Seguridad Económica de la UE.

• La diversi fi cación de los proveedores.

• El fortalecimiento de las capacidades tec- nológicas de la UE.

10 Comisión Europea (2021). “Strategic Dependencies and Capacities”. SWD/2021/352. Commission Staff Working Document. Disponible en: https://eur-lex. europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021SC0352

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La autonomía estratégica abierta persigue los objetivos de desarrollar mayor resiliencia, reducir dependencias, garantizar la seguridad y preservar los valores europeos para fortale- cer la UE desde un punto de vista económico y geopolítico. De ahí que la soberanía tecno- lógica haya empezado a conjugarse desde tres perspectivas fundamentales: regulación, política industrial y seguridad y resiliencia ante crisis. 3.2.1. Regulación En el primer caso, se observa cómo las ini- ciativas de la UE para fomentar la soberanía tecnológica se relacionaban con un empuje regulador —véase la propuesta del Reglamento de Datos (Data Act), Reglamento de Gobernan- za de Datos (Data Governance Act), Reglamen- to de Inteligencia Arti fi cial (AI Act), Reglamento de Servicios Digitales (Digital Services Act) o Reglamento de Mercados Digitales (Digital Markets Act)—. El caso concreto de la negocia- ción del Reglamento de Datos planteó un enor- me debate en torno a cómo de fi nir un “secreto comercial” que implicara datos y que tenía consecuencias en la transferencia de datos industriales de sectores estratégicos dentro de la UE y con terceros actores. 3.2.2. Política industrial En el segundo caso, el programa Next Gene- ration, dotado con ochocientos mil millones de euros, plantea un concepto de soberanía tecnológica englobado en el de autonomía estratégica abierta. Un requisito de los fondos vinculado a la tecnología es que los Estados miembros destinen al menos el 20 % del total 2.2. Ámbitos de acción para la autonomía estratégica

al pilar digital, si bien la orientación puede variar según los ejes prioritarios de cada país —educación, economía, salud, seguridad y defensa…—, y la intensidad digital de los proyectos puede fluctuar en un rango que va desde nuevos elementos productivos de alta vanguardia hasta una transformación digital de nivel básico. También en el pilar de la política industrial, la UE ha promovido los llamados IPCEI (proyec- tos importantes de interés común europeo), proyectos transfronterizos de innovación e infraestructuras de vanguardia dirigidos por los Estados miembros que pueden contribuir sig- ni fi cativamente a la consecución de las estra- tegias de la UE, como el Pacto Verde Europeo y la Estrategia Digital, al tiempo que generan efectos indirectos que bene fi cian la economía de la UE y a sus ciudadanos en general más allá de los Estados miembros participantes. Los IPCEI se fi nancian con ayudas estatales y se aprueban cuando se considera que, además de otros criterios relativos a la ayuda estatal, cumplen con el criterio de necesidad de ser fi nanciado de esta manera porque el mercado solo no puede desplegar los resultados espe- rados 11 . Junto a los IPCEI, cuya fi nanciación públi- ca puede representar hasta el 50 % para un proyecto muy especí fi co de una necesidad estratégica dentro de la cadena de suminis- tro, existen las alianzas industriales y los joint undertakings. Las alianzas industriales son plataformas en las que los Estados, la Comi- sión Europea, el sector privado y también las regiones pueden unirse en conjunto.

11 Desde el año 2018 se han aprobado IPCEI en los ámbitos de la microelectrónica, tecnología de las comunicaciones, baterías e hidrógeno.

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Alemania, Francia, Italia y Bélgica. Las nuevas empresas tecnológicas europeas a menudo no tienen su fi ciente capital para competir a escala global y se ven obligadas a trasladarse al extranjero. Cerrar esta brecha de ampliación podría crear una gran cantidad de empleos al- tamente cali fi cados e impulsar el crecimiento. En la Agenda Europea de Innovación actualiza- da de 2022, se busca promover cinco líneas en particular: mejorar el acceso a la fi nanciación para las empresas europeas emergentes y en expansión, por ejemplo, movilizando fuentes de capital privado no explotadas y simpli fi cando las normas de cotización; ajustar las condicio- nes para que los innovadores experimenten con nuevas ideas a través de entornos de prue- bas regulatorios; ayudar a crear “valles regio- nales de innovación” que fortalecerán y conec- tarán mejor a los actores de la innovación en toda Europa, incluidas las regiones rezagadas; atraer y retener talento en la UE, por ejemplo, formando a un millón de profesionales en tec- nología profunda, aumentando el apoyo a las mujeres innovadoras y modernizando el sector en cuanto a acciones de los empleados de em- presas emergentes; y mejorar el marco político mediante terminología, indicadores y conjuntos de datos más claros, así como apoyo político a los Estados miembros.

No hay un proyecto especí fi co dirigido, ni un presupuesto desglosado. Se trata de un espa- cio para que las partes interesadas aúnen fuer- zas, encuentren la manera de colmar lagunas o complementar sinergias. Los joint underta- kings (JUs) son proyectos comunes donde la Comisión Europea, asociaciones industriales y, en algunos casos, Estados miembros traba- jan en proyectos de distinto tamaño, pueden de fi nir su propio plan de trabajo y agenda y fi nancian sus programas a través de convoca- torias de fi nanciación más o menos abiertas y otros mecanismos. Se basa sobre todo en I+D y la aportación de la UE se vehicula a través del programa marco Horizonte Europa (2021- 2027). Sin embargo, dada la competición tecnológica actual, el apoyo de I+D y de fi nanciar nuevas empresas se contempló como necesario, pero no como su fi ciente. De ahí que el Banco Euro- peo de Inversiones anunciara en 2023 la Euro- pean Tech Champions Initiative (ETCI), con la que se busca respaldar a las empresas de alta tecnología en su última fase de crecimiento. El ETCI ayudará a colmar los dé fi cits de fi nancia- ción y reforzará así la autonomía estratégica y la competitividad de la UE. El nuevo fondo de fondos ha obtenido compromisos iniciales de 3750 millones de euros del Grupo BEI, España,

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2.2.3. Seguridad y resiliencia Finalmente, en el plano de la seguridad, además de las implicaciones militares y de defensa de la tecnología, la UE anunció recien- temente su primera Estrategia de Seguridad Económica 12 , que establece un marco común para lograr la seguridad de la economía me- diante la promoción de la base económica y la competitividad de la UE, proteger contra riesgos y asociarse con el número más amplio posible de países para abordar preocupacio- nes e intereses compartidos. La estrategia pro- pone llevar a cabo una evaluación exhaustiva de los riesgos para la seguridad económica en cuatro áreas: riesgos para la resiliencia de las cadenas de suministro, incluida la seguridad energética; riesgos para la seguridad física y cibernética de la infraestructura crítica; riesgos relacionados con la seguridad tecnológica y la fuga de tecnología; y riesgos de militarización de las dependencias económicas o de la coer- ción económica. 2.3. Tecnologías clave para el desarrollo de la autonomía estratégica Como se acaba de ver en el apartado anterior, uno de los pilares fundamentales sobre los que la UE está construyendo su autonomía frente a terceros es la política industrial y tecnoló- gica. Así, las transiciones digital, ecológica y demográ fi ca se han constituido como el marco sobre el que priorizar sectores, tecnologías y medidas que permitan impulsar la innovación de manera transversal, tales como los IPCEI, las alianzas industriales y diversos mecanis- mos de fi nanciación como el programa marco de I+D Horizonte Europa, el Fondo Europeo de Defensa (EDF), el Programa Espacial Europeo o el Next Generation.

Las apuestas y los instrumentos anteriores ya han permitido poner el foco sobre algunas de las que previsiblemente serán tecnologías cla- ve para el desarrollo de la soberanía tecnológi- ca en la UE, tales como la microelectrónica, las baterías y el hidrógeno en toda su cadena de valor, desde la generación hasta la distribución y los usuarios fi nales. También están inclui- das en este grupo las tecnologías del ámbito civil, en el que las herramientas y capacidades aeroespaciales tienen una importancia crecien- te y se suman a las tecnologías críticas dise- ñadas especí fi camente para aplicaciones de defensa y con uso en otros sectores, las cuales pueden contribuir a reforzar esta soberanía.

12 Comisión Europea (2023). “Comunicación conjunta al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo. Estrategia Europea de Seguridad Económica”. Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CE- LEX:52023JC0020

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En esta amalgama de listas y enfoques sobre tecnologías críticas, un estudio del Parlamento Europeo 15 ofrece un conjunto de seis bloques donde aglutinar este reto. En concreto, cata- loga las tecnologías críticas de la siguiente manera: • Manufactura avanzada: manufactura avan- zada, sistemas autónomos, tecnologías de sensor, industria 4.0, robótica. • Nanomateriales avanzados: biomateriales, impresión y diseño 3D, productos químicos, polímeros, metales, cristal, prototipado rápido. • Tecnologías de ciencias de la vida: neuro- tecnología, bioingeniería, inteligencia arti- fi cial en biología, bioelectrónica, ingeniería médica. • Microelectrónica, nanoelectrónica y fotó- nica: diseño de circuitos integrados, com- putación cuántica, sensores y tokens de Internet de las Cosas, computación de alto desempeño. • Inteligencia arti fi cial: aprendizaje profundo, IA cuántica, robótica, sistemas autónomos, IA como servicio. • Tecnologías de seguridad y conectividad: estándares (5G, Sigfox…), arquitecturas de red, criptografía, redes y protocolos de Internet de las Cosas, cuentas contables distribuidas.

La UE se encuentra en 2023 en proceso de consolidación de una primera lista de tecno- logías críticas, basada en los objetivos de la Estrategia de Seguridad Económica lanzada en julio del mismo año. Los resultados que dé esta lista, que deberá concitar el acuerdo común entre los veintisiete Estados miembros, proporcionarán una panorámica de los intere- ses, amenazas y riesgos, y una lista de priorida- des de cada uno de los países, así como de los distintos niveles de intensidad. Sin embargo, la UE lleva años trabajando en una posible con fi guración de tecnologías estratégicas y, dentro de ellas, críticas. No hay una lista uniforme ni cerrada, pero, en ciertas ocasiones, cada agencia, institución o enti- dad ha de fi nido sus propios límites. El Fondo Europeo de Defensa de fi ne sus propios strate- gic technologies roadmaps para el ámbito de defensa por un lado, mientras que la Comisión dispone desde 2020 de un mecanismo de seguimiento de la inversión extranjera directa (el llamado “FDI screening mechanism”), por el que los países están sujetos a la autorización de inversión. España tiene una alta actividad de uso de este mecanismo. De hecho, antes de la lista europea de 2020, el mecanismo español 13 se basó en una especí fi ca de tecnologías críti- cas lanzada por el Consejo de la UE en 2009 14 y en otra de sectores con acceso a información sensible, particularmente a datos personales, o con capacidad para controlar dicha informa- ción, desde 2018.

13 Jorge Ricart, R. (2022). “Critical Technologies and Industrial Capabilities: National De fi nition and Policy Implications. The Spanish Case”. ARES Group. Disponible en: https://www.iris-france.org/wp-content/uploads/2022/06/ARES-76-Comment.pdf 14 Las tecnologías críticas y productos de doble uso, tal como se de fi nen en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento 428/2009 del Consejo, incluyendo la inteligencia arti fi cial, robótica, semiconductores, ciberseguridad, aeroespacial, defensa, almacenamiento de energía, cuántica y tecnología nuclear, así como nanotecnología y biotecnología. 15 Parlamento Europeo (2021). “Key enabling technologies for Europe’s technological sovereignty”. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/ etudes/STUD/2021/697184/EPRS_STU(2021)697184_EN.pdf

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y que vaya más allá de las fronteras 17 . Esta recomendación es igual de válida para la UE y para el caso español, cuyas cadenas de valor están estrechamente vinculadas a las capaci- dades europeas.

Ahora bien, cuando se de fi ne “tecnología crítica” nos encontramos con el reto de entender qué signi fi ca la “criticidad”: bien los riesgos a la seguridad europea y sustentabilidad econó- mica y social si se carece de dicha tecnología; bien la necesidad de disponer de capacidades tecnológicas de este tipo; bien con objetivos de liderazgo global... Ni existe una de fi nición clara de “criticidad”, ni todos los países europeos estarán de acuerdo. Este aspecto es fundamen- tal para articular las futuras medidas, tanto de gobernanza como de estrategia, colaboración con terceros e inversiones, derivadas de la Es- trategia de Seguridad Económica de la UE 16 : la futura Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP), la revisión del Reglamento sobre el control de la inversión extranjera direc- ta y la exploración de opciones para garantizar un apoyo especí fi co adecuado para la investiga- ción y el desarrollo de tecnologías de doble uso. En particular, la STEP busca reforzar, aprove- char y orientar los fondos de la UE (existentes y nuevos) hacia inversiones en tecnologías profundas y digitales, limpias y biotecnológicas en la UE. STEP también introduce el sello de “soberanía”, el sello de calidad de la UE para proyectos de soberanía de alto impacto. Sin embargo, tan importante como seleccio- nar los sectores y las tecnologías críticas es disponer de los mecanismos que permitan tener una industria fuerte capaz de convertir los resultados de la investigación en riqueza y bienestar. Sin una industria tecni fi cada e inno- vadora fuerte no es posible hablar de soberanía estratégica. Pero, además, en un contexto de cambio continuo, la elección de las tecnologías críticas para la soberanía ha de ser un proceso constante, bajo una labor de observación y vigi- lancia, que parta de un profundo conocimiento de las necesidades y vulnerabilidades internas

2.4. ¿Es la soberanía tecnológica entendi- da de la misma manera en todos los Estados miembros? Los Estados miembros de la UE comparten la premisa de que es necesario reducir la vulnera- bilidad derivada de ciertas dependencias y que es necesario fomentar mayores capacidades a nivel interno. Sin embargo, esta percepción es variable según el país, dado que cada Esta- do tiene una serie de dependencias externas distintas, tanto a nivel del tercer país del que se depende como de la tecnología que no sola- mente genera dependencia, sino que es priori- taria para sus intereses nacionales. Al mismo tiempo, el riesgo objetivo en sí se diferencia de la percepción del riesgo. Esta última varía según los Estados miembros y, a su vez, impacta en la manera en que cada país dota de mayor o menor preponderancia al papel de la UE como conector y promotor del liderazgo tecnológico. Como se puede observar (Grá fi co 2), la mayor parte de actores europeos tiende a concebir la UE como un ges- tor de riesgos (prevención, defensa) o como un compañero (peer), pero apenas como un líder que sea capaz, como Unión, de dirigir el lide- razgo tecnológico. De ahí que algunos Estados tomen decisiones tecnológicas —de liderazgo en especial— por cuenta propia.

16 Comisión Europea (2023). Ibidem. 17 La Comisión Europea cuenta desde 2020 con la red de prospectiva a escala de la UE, que incluye entre sus temas de trabajo la autonomía estratégica abierta, la resiliencia y las capacidades para lograr las transiciones ecológica, digital y justa. En este sentido, el informe de prospectiva estratégica de 2022 (COM(2022) 289 fi nal) pone el foco en las transiciones ecológicas y digital y en las tecnologías críticas necesarias para alcanzarlas.

Soberanía tecnológica

En el contexto de propuesta del reglamento europeo de semiconductores en febrero de 2022 18 , uno de los puntos más relevantes a la par que debatidos fue el fomento de las ayudas estatales. La mayor parte de países optó por una visión favorable a las ayudas estatales, si bien algunos países —como Países Bajos— lo criticaron por poder distorsionar el mercado. Una preocupación derivada fue que las ayudas estatales crearan una carrera a dos velocida- des dentro de la UE, con países económica- mente fuertes para inyectar a sus industrias capital público, mientras que otros países podrían quedar rezagados y desaventajados por la falta de fondos en las arcas del Estado para este fi n.

Si bien buena parte de las iniciativas que bus- can fomentar la soberanía tecnológica de la UE proceden de las instituciones comunitarias (top-down approach), lo cierto es que los Esta- dos miembros todavía disponen de un grado de discrecionalidad a la hora de tomar ciertas decisiones, así como en la interpretación de aquellas normas que no pueden decidir en el plano nacional y que provienen de la UE. Varios casos muestran esta realidad.

Grá fi co 2. Percepción de actores europeos sobre el papel de la UE en distintas ver- ticales tecnológicas (2021)

¿Cómo cali fi caría la posición global de la Unión Europea en las siguientes tecnologías críticas?

Fuente: DGAP Stakeholder survey 2021

18 Comisión Europea (2022). “Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un marco de medidas para reforzar el ecosistema europeo de semiconductores (Ley de Chips)”. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:- ca05000a-89d4-11ec-8c40-01aa75ed71a1.0010.02/DOC_1&format=PDF

Soberanía tecnológica

instalación de vectores de chips estratégicos. Es el caso de la medida francesa para apoyar a STMicroelectronics (ST) y GlobalFoundries (GF) en la construcción y explotación de una nueva instalación de fabricación de microchips en Francia. En el caso de Alemania, que también busca desplegar fábricas de chips mediante ayudas estatales, los datos 19 muestran que alre- dedor del 53 % de las ayudas estatales aproba- das en el marco temporal de crisis de ayudas estatales han sido distribuidas por Alemania, lo que la convierte en el campeón europeo indis- cutible de las subvenciones a la industria. En segundo lugar, en el ámbito de la interpre- tación de la norma comunitaria, el caso de las sanciones es ejempli fi cativo. Si bien el criterio de las sanciones se decide y acuerda entre los veintisiete Estados miembros del Consejo de la Unión Europea, su interpretación e imple- mentación dependen del plano nacional. No existe un paquete de sanciones en verticales tecnológicas; sí lo hay en el caso del paquete de sanciones en el ciberespacio. Sin embargo, la invasión de Ucrania por parte de Rusia ha hecho crecer las sanciones hacia equipamien- to tecnológico de manera exponencial desde 2022. Junto a este, el escenario actual es el de un incremento de las medidas restrictivas hacia países de los que se quiere reducir la de- pendencia, como es el caso de China. Si bien la UE no ha aplicado sanciones en materia tecno- lógica hacia China, Países Bajos decidió unila- teralmente asignar controles a las exportacio- nes de tecnología de microchips, restringiendo las ventas de maquinaria de impresión avan- zada para chips del fabricante ASML a China. Esta empresa, que es puntera a nivel mundial en la fabricación de máquinas de impresión de microchips, deberá solicitar licencias de expor- tación al Gobierno. El debate no se puso solo por su decisión unilateral, sino también porque es fruto de un acuerdo con Estados Unidos, promotor de la propuesta, y Japón.

Dada la intensidad de capital del sector de se- miconductores y las barreras de entrada altas para las instalaciones de fábricas de chips, la Comisión Europea ha aceptado la posibilidad de aprobar ayudas estatales, siempre y cuando los efectos positivos de dichas ayudas estata- les superen su posible impacto negativo en el comercio y la competencia.

En su evaluación, la Comisión debe garantizar que la ayuda cumpla con los siguientes criterios:

• Tener el llamado “efecto incentivo” y ser necesario: solo se pueden conceder ayudas estatales para apoyar un proyecto que no se llevaría a cabo en la UE sin apoyo público. • Ser apropiado: no existe otra herramienta posible que sea menos distorsionante para la competencia.

• Ser proporcionado y limitarse al mínimo necesario.

Aspectos relevantes para garantizar que los efectos positivos de las ayudas estatales su- peren a los negativos son, entre otros, que las instalaciones serán las “primeras de su tipo”, lo que signi fi ca que aún no existe una instalación equivalente en Europa. Al evaluar si una insta- lación es “la primera de su tipo”, la Comisión tendrá en cuenta la de fi nición contenida en la propuesta del Reglamento de Chips. El meca- nismo apoyado no desplazará las iniciativas privadas existentes o comprometidas. El apoyo público cubre como máximo el 100 % de un dé fi cit de fi nanciación comprobado, es decir, la cantidad mínima necesaria para garantizar que dichas inversiones se realicen en la UE. En el escenario actual, varios países miem- bros han solicitado y recibido la aprobación de desplegar ayudas públicas estatales para la

19 Allenbach-Ammann, J. (2023). “EU’s Vestager Warns of Fragmentation Risks, but Expands State Aid”. Euractiv. Disponible en: https://www.euractiv.com/ section/competition/news/eus-vestager-warns-of-fragmentation-risks-but-expands-state-aid/

Soberanía tecnológica

Ello explica que la Estrategia de Seguridad Económica de la UE, lanzada poco después de la nueva medida holandesa, haga un importan- te hincapié20 en la necesaria coordinación y coherencia entre Estados miembros en varios aspectos vinculados a la soberanía tecnológi- ca, concretamente: • Desarrollar con los Estados miembros un marco para evaluar los riesgos que afectan a la seguridad económica de la UE; esto incluye establecer una lista de tecnologías que son críticas para la seguridad econó- mica y estimar sus riesgos con miras a diseñar medidas de mitigación apropiadas. • Seguir apoyando la soberanía tecnológica de la UE y la resiliencia de sus cadenas de valor, incluso mediante el desarrollo de tecnologías críticas a través de la STEP.

• Revisar el Reglamento sobre el control de la inversión extranjera directa.

• Examinar, junto con los Estados miem- bros, qué riesgos para la seguridad pueden derivarse de las inversiones en el exterior y, sobre esta base, proponer una iniciativa antes de fi nales de año. Por tanto, aunque es cierto que la soberanía tecnológica se está con fi gurando en el mar- co de la UE como una orientación común, en realidad todavía quedan retos pendientes en lo que se re fi ere a la percepción de amenazas y riesgos y la articulación de mecanismos y estrategias de los Estados miembros, que a su vez pueden desembocar en relaciones de desigualdad y dobles velocidades.

20 Comisión Europea (2023). “An EU Approach to Enhance Economic Security”. Disponible en: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ IP_23_3358

Soberanía tecnológica

el caso de españa

03.

Soberanía tecnológica

el caso de españa

La soberanía tecnología de España debe en- tenderse en el marco de la UE y, en este senti- do, destinar esfuerzos para desempeñar un rol relevante en las medidas que se desplieguen para alcanzar la autonomía estratégica. Para ello, en línea con lo comentado en el apartado anterior, son necesarias políticas públicas que, por un lado, contribuyan a conseguir capaci- dades tecnológicas e industriales propias y, por otro, permitan establecer relaciones con socios de con fi anza para la comercialización y el suministro de tecnologías críticas, evitando dependencias. Sin embargo, España enfrenta algunos retos tanto en la disponibilidad de capacidades como en lo relativo a establecer relaciones con terceros. A continuación, se enuncian breve- mente algunos de estos retos que ponen de mani fi esto que España no cuenta todavía con una industria potente, con empresas fuertes y con un ecosistema sólido de apoyo a la gene- ración de tecnología que constituyan la base para desarrollar una estrategia de soberanía tecnológica.

Soberanía tecnológica

Uno de los mayores retos del sistema pro- ductivo español es aumentar la capacidad de innovación de las empresas para llevar a cabo actividades de mayor valor añadido . En los últimos años, el sector empresarial español ha logrado recuperar el terreno perdido desde la crisis fi nanciera de 2008 y el crecimiento de la inversión en I+D ha sido alentador, alcanzando en 2021 los 9752 millones de euros, superando así en 1656 millones de euros el nivel máximo registrado en 2008, en el periodo previo a la crisis fi nanciera, con un crecimiento del 20,4 % hasta el año 2021 21 . Sin embargo, en el panora- ma internacional, España mantiene una notable distancia con la UE en términos de inversión en I+D, destinando solo el 63 % de la media de la UE, pese a observar en los últimos años (2020 y 2021) una reducción en esta distancia. Además, la contribución del sector empresarial español es notablemente inferior a los valores en la UE (56,54 % del total de la inversión en I+D en España, frente al 66,57 % en la UE). Lo preocupante de esta situación es que limita su capacidad de ocupar posiciones de alto valor añadido en las cadenas mundiales. En este sentido, las empresas deep tech , entendiendo como tales las start-ups que ofrecen una solución a un problema concreto combinando una o varias de las tecnologías denominadas “profundas” (aquellas que son el resultado de la actividad de investigación cientí fi ca) juegan un papel clave. Estas tecno- logías son fundamentales para tener un grado satisfactorio de soberanía tecnológica, pero se encuentran con barreras diferentes a las de las empresas tradicionales, las regular tech, sobre todo derivadas de una mayor incertidumbre tecnológica y también de mayor incertidumbre 3.1. Capacidades para la provisión de tecnolo- gías críticas

de mercado. El origen de estas empresas suele estar en los centros de investigación, centros tecnológicos, universidades o empresas tracto- ras tecnológicas. Asimismo, los tipos de inversores son limitados para este tipo de empresas, están distribuidos de manera desigual y tienen diferentes enten- dimientos y “actitudes de inversión” frente a la tecnología profunda. Hay seis modalidades principales: (1) fondos de capital riesgo genera- listas; (2) fondos especializados en tecnología profunda; (3) fondos de capital privado; (4) socios comanditarios (LP), incluidos fondos so- beranos y o fi cinas familiares; (5) corporaciones y (6) fondos de investigación gubernamentales e institucionales. Si bien los fondos especia- lizados en tecnología profunda entienden la inversión, su tamaño es limitado. Los fondos de capital privado tienden a percibir la inversión en tecnología profunda como fuera de su compe- tencia. Las corporaciones pueden comprender la importancia de la tecnología profunda, pero tienen una flexibilidad y agilidad limitadas para invertir en disrupciones importantes y prolon- gadas que no dan frutos rápidos y al alcance de la mano. Por último, los gobiernos y los centros de investigación institucionales pueden asumir mayores riesgos que el sector privado, de ahí que el apoyo público en la creación de “capital paciente” para las empresas deep tech sea un camino oportuno, manteniendo y fomentando el capital privado. Por otro lado, las empresas tractoras tienen una mayor capacidad de emprender proyectos complejos desde el punto de vista tecnológico e innovador, por este motivo es importante aprovechar su facultad tractora para mejorar la

21 Cotec (s. f.). “Evolución de la I+D. Análisis de la Fundación Cotec elaborado a partir de los últimos datos de INE y Eurostat sobre la actividad de la I+D en España”. Disponible en: https://cotec.es/observacion/evolucion-de-la-i-d/6a8f4654-459b-c0ab-1385-ec0070e2e939

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