Guía para el desarrollo de Contratos de Impacto Social (CIS)

Proyecto seleccionado en la convocatoria del Programa de Innovación Abierta de Cotec de 2019

Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS

Agradecemos a…

los miembros del taskforce , ponentes y asistentes a las sesiones de trabajo y especialmente a las Administraciones Públicas: Gobierno de Navarra, Ayuntamiento de Madrid, Comunidad de Madrid, Ministerio del Interior, Ayuntamiento de Zaragoza, Gobierno Vasco, Ayuntamiento de Barcelona y Generalitat de Catalunya, por su dedicación para hacer realidad este toolkit y la transparencia con la que han compartido sus experiencias.

Informe: Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS

Autores Líder del taskforce Laura Blanco Vázquez de Prada, directora de Conocimiento y Divulgación de SpainNAB Ana de la Fuente Abajo, consultora senior de R2R Angela García Martínez, consultora senior de R2R

Pablo Mª Ramírez Bañares, Sin Palabras www.sinpalabras.es Diseño, ilustración e infografía

Unsplash y Shuterstock Fotografía

“Hay que conseguir que el Gobierno y las Administraciones Públicas favorezcan la inversión de impacto social”

Este proyecto ha contado con el apoyo del departamento de economía y del área de innovación social de la Fundación COTEC

Aleix Pons, director Departamento de Economía Susana Mañueco, responsable de Innovación Social Josep Bosch, analista del Departamento de Economía

Juan Bernal Presidente de SpainNAB y director general de CaixaBank Asset Management

Entidades colaboradoras

Informe: Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS

Índice

CARTA DE BIENVENIDA 9

INTRODUCCIÓN 10/11

CONCEPTOS Y EXPERIENCIAS

Qué son los Contratos de Pago por Resultados, CPR y qué son los Contratos de Impacto Social, CIS 12/36

Cómo desarrollar un CIS 37/53

HERRAMIENTAS DE TESTEO DEL MODELO 54/61

RECURSOS DISPONIBLES 62/63

ANEXOS 64/71

Informe: Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS

Carta de bienvenida

Queridos lectores, En diciembre de 2019 forjamos una alianza para impulsar la innovación en políticas públicas a través de la inversión de impacto. Este producto de conoci- miento se enmarca dentro del Programa de Innova- ción Abierta de COTEC para combatir la desigualdad social a través de la digitalización y la recomendación 4 del plan de acción de SpainNAB, “promover los Contratos de Pago por Resultados para impulsar la innovación social,” para hacer avanzar la Agenda 2030 en nuestro país. Nuestro objetivo es doble: dar respuesta a la necesi- dad de información y conocimiento sobre nuevas herramientas financieras para la innovación social, en particular los Contratos de Impacto Social (CIS), desde un ángulo práctico e inspirar y animar a todos los actores involucrados en la cadena de valor del impacto social, especialmente a uno de los deman- dantes de impacto de mayor peso que es la Adminis- tración Pública, a que los pongan en marcha para construir una sociedad más resiliente, lo que cobra todavía más sentido tras la irrupción de la COVID-19.

Este proyecto contribuye al impulso de la innovación en políticas públicas en España, abriendo un espacio para la colaboración público-privada en el desarrollo de herramientas que hagan que las políticas que se implementen sean más eficaces y eficientes. La colaboración público-privada, un marco para la formulación de políticas con un alto potencial, pero aún poco explorado y desarrollado en nuestro país, es una de las prioridades de la agenda de la Fundación COTEC, y este proyecto se enmarca en la voluntad de indagar más en el rol central que puede jugar a la hora de afrontar los principales retos a los que nos enfren- tamos como sociedad. Queremos agradecer las contribuciones de los miem- bros del taskforce y de los ponentes y asistentes a las sesiones de trabajo, especialmente a las AAPP que han participado activamente en la elaboración de este toolkit, a Cuatrecasas y Red2Red y a la líder del taskforce , Laura Blanco, por su dedicación y denoda- do empeño en impulsar el mercado de CIS y la inver- sión de impacto en nuestro país.

Jose Luis Ruiz de Munain, director SpainNAB

Jorge Barrero, director Fundación COTEC

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INTRODUCCIÓN

Introducción

Hoja de ruta taskforce

Este toolkit se enfoca en los Contratos de Impacto Social -también conocidos como Bonos de Impacto Social- un tipo de Contratos de Pago por Resultados cuyo rasgo característico, la transferencia de riesgo a los inversores privados, facilita la financiación de innovación social para la Administración a la vez que su enfoque en resultados, le ayuda a poner a las personas en el centro de las políticas públicas.

ENE. 14

ABR. 29

SEP. 15

JUN.

DIC.

A lo largo del documento damos respuesta a las siguientes preguntas: qué son los Contratos de Impacto Social, por qué desarrollarlos, qué requisitos deben darse para ello, en qué condiciones se deben desarrollar, qué temáticas son las más adecuadas y finalmente, cómo desarrollarlos.

Sesión 1 El papel de la Administración Pública

Sesión 2 El papel

Sesión 3 Mecanismos y temáticas para desarrollar CIS en co-creación

Contraste ecosistema En el marco

Presentación final Evento conjunto con Fundación COTEC

de los proveedores sociales y principios para CIS

del evento SpainNAB Camino al Impacto

Este toolkit está dirigido fundamentalmente a las AAPP, actores clave en la demanda de impacto social, aunque también pretende ser útil a todo aquél que quiera conocer más sobre esta novedosa herramienta financiera.

2020

Para atender de forma eficaz a todo el abanico de usuarios, hemos encapsulado los contenidos en distintos formatos de acceso interactivo; lo que permite que cada uno elija las cuestiones y el nivel al que quiere profundizar.

Para su elaboración hemos seguido un proceso colaborativo. Los contenidos están basados en las sesiones de trabajo del taskforce de CIS que lanzamos en enero completados con entrevistas a diversas AAPP, conversaciones con distin- tos Proveedores de Servicios Sociales (PSS) e intermediarios, literatura sobre experiencias de CIS a nivel global y un estudio ad-hoc sobre una cuestión clave, el encaje jurídico y presupuestario de esta herramienta en la legislación vigente realizado por Cuatrecasas, en forma de descargable. Además de los numerosos ejemplos con los que ilustramos los conceptos, hemos querido dar visibilidad a las expe- riencias existentes en España en algunas de estas cuestiones. Con este objetivo, hemos incluido como descargable independiente, el estudio del caso del Entidad Estatal Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo, un ejemplo pionero en España de innovación social a través de contratación por resultados.

Qué

Cuándo

Cómo

También, hemos incluido una serie de herramientas y una batería de preguntas para ayudar a los actores del ecosiste- ma de impacto a reflexionar sobre la idoneidad de utilizar los CIS en la provisión de servicios públicos para resolver una problemática social.

Por último, para aquellos usuarios que quieran profundizar en el tema, hemos incluido una lista de recursos esenciales como bases de datos, informes, pliegos de contratos por resultados en España y actividades de formación.

Por qué

Dónde

Si quieres ver el contenido de las sesiones de trabajo del taskforce, consulta el siguiente enlace.

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CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

Conceptos y experiencias

Debido a las limitaciones presupuestarias de los gobiernos en especial a raíz de la crisis de 2008, y a otras tendencias, como por ejemplo la digitalización y recientemente la COVID-19, que han ahondado la brecha de desigualdad en nuestra sociedad, ha surgido una demanda creciente de herramientas novedosas para financiar la innovación social y las intervenciones sociales de tipo preventivo necesarias para cerrar esa brecha. Aunque basadas en evidencia, estas intervenciones acarrean un cierto riesgo si nunca se han implantado o se han escalado en un país, que normalmente la Administración Pública es reacia a asumir. Además, estas intervenciones necesitan un horizonte temporal de largo plazo para mostrar resultados, el cual suele exceder los ciclos políticos y presupuestarios de la Administración.

Qué son los Contratos de Pago por Resultados, CPR y qué son los Contratos de Impacto Social, CIS

Para dar respuesta a esta demanda surgen los Contratos de Impacto Social (CIS), también denominados Bonos de Impacto Social (BIS) que, a diferencia de los CPR, transfieren el riesgo de no consecución de los resultados acorda- dos, de los PSS a los inversores.

Los contratos de pago por resultados (CPR) son aquellos cuyos pagos se vinculan a la consecución de unos objetivos de impacto social, previamente acordados y formalizados en los pliegos de condiciones mediante unas métricas espe- cíficas. La principal diferencia con los contratos tradicionales es que en estos se establece el pago de una tarifa fija por la realización de la prestación o servicio objeto del contrato, sin tener en cuenta el resultado obtenido. Así los CPR están necesariamente vinculados a la medición de resultados, que debe acreditarse por un evaluador independiente. Bien diseñados, los CPR pueden contribuir a aumentar la eficiencia y la eficacia en el gasto público social y la rendición de cuentas. A diferencia de los países anglosajones donde llevan más de 20 años utilizándose, en nuestro país no hay mucha experiencia en CPR. Destaca el CPR del Entidad Estatal Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo (TPFE) para la reinserción laboral de personas en situación de privación de libertad, en el que hasta 2018 el pago a la entidad social contratada estaba vinculado a que el beneficiario consiguiera un empleo en determinadas condiciones.

Por asumir dicho riesgo el inversor recibe una rentabilidad asociada al capital adelantado a los PSS para financiar la intervención social. Dicha rentabilidad corre a cuenta de los ahorros generados a la Administración por dicha interven- ción. Esta característica los hace idóneos para financiar intervenciones sociales innovadoras y de tipo preventivo para las cuales suele ser difícil encontrar recursos públicos.

En los CIS, una Administración Pública fija una serie de objetivos a conseguir en una temática social y licita un servicio público estableciendo un pago total o parcialmente vinculado a la consecución de los mismos, mediante unas métri- cas que se establecen en los pliegos de condiciones administrativas particulares.

Contrato de Pago por Resultados precursor en España: el programa SAL de la Entidad Estatal Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo

Este CPR pionero en España y con un largo historial de desempeño es precursor de los CIS. Constituye un caso de éxito en cuanto a innovación social y escalamiento de una intervención para inserción laboral de población interna penitenciaria en tercer grado o régimen de semi-libertad.

para el Empleo (TPFE) dependiente del Ministerio del Interior y su escalamiento a nivel nacional en 2018, a través del Programa Reincorpora, un esque- ma de colaboración público-privada con un enfoque en resultados financiado mediante un convenio entre TPFE y la Fundación “la Caixa”.

alto desempeño formado por técnicos de Institucio- nes Penitenciarias, desarrollado gracias a la metodo- logía EPYCO, una colaboración para la innovación entre TPFE, Acción contra el Hambre y la Fundación “la Caixa”, co-financiada mediante el Fondo Social Europeo, que ha conseguido reducir el tiempo que los beneficiarios tardan en conseguir un empleo una vez alcanzan el tercer grado, lo que está ligado a las probabilidades de reincidencia.

La clave del éxito de este esquema de pago por resultados reside principalmente en cuatro elemen- tos: el espíritu de co-creación, el horizonte temporal, la medición y gestión del impacto y la transferencia del riesgo al sector privado.

Si quieres saber más descárgate el estudio del caso que hemos elaborado y escucha a la jefa de área de TPFE en este video.

Se trata del Programa SAL, establecido en 2001 por el Entidad Estatal Trabajo Penitenciario y Formación

Los buenos resultados del programa Reincorpora se han visto mejorados con el trabajo de un equipo de

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CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

Cuáles son sus beneficios

Esquema de un Contrato de Impacto Social

Los CIS, y en general los CPR, ayudan a alinear los intereses y los incentivos de los distintos actores que participan en el proceso. Algunos de los principales beneficios son los siguientes:

• Reducción del riesgo de invertir en innovación social, ya que solo pagan si se consiguen los objetivos • Mayor rigor y eficiencia en la gestión Administración Pública

Proveedores de servicios sociales

• Mayor foco en innovación y evaluación • Posibilidad de escalar programas más efectivos • Mayor estabilidad y sostenibilidad de su proyecto, ya que obtienen financiación no condicionada a medio o largo plazo en lugar de acudir a concursos públicos anuales

Inversores sociales

Fuente: elaboración propia

• Contribución al cambio social a través de la financiación de programas innovadores de alto impacto • Reciclaje del capital en otros proyectos en caso de que la intervención sea exitosa y la inversión se recupere

Quien lleva a cabo la prestación es un proveedor u operador de servicios sociales (PSS), que tiene total libertad para desarrollar el servicio con la metodología más indicada que pueda facilitarle la consecución de los objetivos de impacto y, por tanto, le asegure el pago.

proveyéndoles de capital de trabajo y de riesgo para que ejecuten la prestación y posteriormente, hace los pagos al inversor social, una vez que un evaluador independiente ha certificado la correcta consecución de los objetivos prefijados. El intermediario también puede ayudar a conceptualizar el problema, definir la población objetivo y los indicadores de resultados para evitar incentivos perversos, así como reunir inversores.

La misma Administración se compromete a devolver a los inversores sociales 1 el capital inicial aportado más un porcentaje de retorno de la inversión en función de los resultados obtenidos frente a los objetivos acordados de antemano.

• Mayor efectividad de los servicios sociales • Mejora continua en la provisión de servicios a través de la medición y evaluación del impacto Beneficiarios

Los CIS pueden articularse a través de un intermediario que es quien recibe el capital y lo canaliza hacia los PSS

1. Los CIS también pueden realizarse con un pagador filantrópico como una fundación como en el caso de Fundación “la Caixa” que puede consultar en la sección Anexos.

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CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

También puede jugar un papel importante como mediador entre los distintos actores involucrados durante las fases de diseño y negociación, ya que buena parte del éxito de un CIS, al contrario de lo que se pueda pensar, reside en los aspectos relacionales, fundamentalmente visión compartida y liderazgo colectivo, y no en los técnicos. 2

derivado de su propio diseño, tal como se ha mencionado anteriormente, los efectos que puede conseguir en la forma de trabajar de la Administración, rompiendo los departamentos y presupuestos estanco, las inercias existentes y la planificación cortoplacista.

De hecho, todas las AAPP consultadas para la elaboración de esta guía coinciden en que los CIS son un gran ejemplo de colaboración público-privada -al que se puede sumar también el sector filantrópico- y un tractor para la innovación en políticas públicas.

POR QUÉ DESARROLLAR UN CIS Los CIS pueden generar una serie de beneficios financieros y sociales. Tienen la capacidad de generar ahorros para la Administración Pública que los utiliza al tiempo que impacto social, mediante la implantación de soluciones innovado- ras a problemas sociales complejos o a través del escalamiento de los programas y servicios sociales que tienen buenos resultados en términos de impacto. Estos beneficios financieros y sociales son más evidentes cuando se usan en intervenciones preventivas para las cuales suele haber escasez de presupuesto. Ahorros presupuestarios Aunque no es el objetivo principal de los CIS, una intervención exitosa suele generar un ahorro presupuestario para la Administración Pública que lo implementa. Para poder estimarlo, es necesario que el impacto social que se persigue sea cuantificable y monetizable. • A corto plazo, el ahorro proviene de la utilización del capital de los inversores sociales para financiar una interven- ción innovadora, cubriendo una brecha presupuestaria existente para nuevos servicios sociales. • A largo plazo, el ahorro para la Administración proviene de la reducción del presupuesto destinado a un determi- nado servicio social por la reducción de la población demandante del mismo, como resultado de la intervención preventiva canalizada a través del CIS. 3 Por tanto, es importante que la intervención esté basada en evidencia que pruebe dicha atribución. • Además, pueden existir otras fuentes de ahorros indirectos más difíciles de medir, como un menor gasto en salud debido al bienestar que produce una intervención o la generación de ingresos fiscales cuando la población objeti- vo pasa a formar parte de la economía formal o consigue empleo. Beneficios sociales Los CIS fomentan la innovación social , ya que ayudan a financiar formas innovadoras de prestar servicios sociales bien por atenderl a un nuevo segmento de la población, en un nuevo entorno específico de servicios, en una nueva locali- zación o en combinación con otras intervenciones que se complementan o refuerzan para resolver un problema social complejo. Incluso el escalamiento de un servicio existente puede considerarse en ocasiones una forma de innovación. Además, los CIS pueden generar externalidades positiva s más allá del efecto directo que la intervención que finan- cian puede tener en las personas. Por ejemplo, en muchas intervenciones de empleo, no solo se consigue la inserción laboral de personas vulnerables o en riesgo de exclusión, sino que además se puede cubrir una demanda económica no satisfecha, como la demanda de profesionales en determinados sectores de actividad.

Por otra parte, los CIS permiten escalar los rendimientos sociales. El acceso al capital de crecimiento que puede ofrecer un CIS puede ser de particular interés para los PSS, que pueden proveer capacidades y experiencia para resol- ver un problema social, pero al mismo tiempo no pueden escalar en tamaño y no tienen pulmón financiero para competir con grandes proveedores de servicios sociales en los procesos de licitación tradicionales en los que prima el coste frente al impacto social.

Mediante un CIS, estos PSS pueden acceder a financiación para atender a segmentos más grandes de la población (potencialmente incluso en otras áreas), escalando la infraestructura necesaria para dar el servicio o mejorando su gestión operativa, a través de una cultura de seguimiento y evaluación.

Tip para PSS Alianzas de PSS para impulsar los Contratos de Impacto Social

Las Administraciones Públicas consultadas coinci- den en que, si la posibilidad de articular un CIS se les plantea por parte de los proveedores de servicios sociales con los que trabajan o por parte de una unión de estos (consorcio), sería más sencillo activar- los por parte de la Administración. Esto podría permitir a los PSS acceder a contratos más grandes al tener mayor estructura y solvencia, así como músculo financiero para poder sostener la anticipación de todos los costes hasta el pago por el resultado. Asimismo, es más factible que la innova- ción se produzca de la mano de estos grandes consorcios, con el reto de que cada uno no pierda su identidad. Por ello es fundamental avanzar en esquemas de colaboración para atribución de

resultados y para asociar el pago a cada uno.

Las alianzas entre PSS pueden servir para colaborar, aprender y compartir información y bases de datos desde una fase anterior incluso al desarrollo de CIS. Aunque la posibilidad de escalamiento de las intervenciones es un dato netamente positivo, también puede acarrear un riesgo moral en la selec- ción de los PSS, ya que algunos pueden estar más motivados que otros, que pueden sentirse intimida- dos o excluidos. La transparencia y transferencia de conocimiento entre PSS y AAPP es muy importante para afrontar este reto.

Para saber más sobre la opinión de un PSS sobre las barreras de los CIS, consulta este vídeo.

No obstante, el elemento innovador predominante sigue siendo la estructura del mecanismo de los CIS en sí mismo,

2. Ronicle, Fraser, Tan and Erskine (2017). The LOUD SIB model: The four factors that determine whether a Social Impact Bond is launched. 3. Ver apartado siguiente referido a las temáticas a abordar mediante CIS.

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CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

QUÉ OTRAS VENTAJAS TIENEN LOS CIS Los CIS son herramientas para poner a las personas en el centro de las políticas públicas. Como característica general, la medición y gestión de resultados asociada a los CIS contribuye a alinear los intereses e incentivos de los distintos actores que participan en el proceso con un objetivo común, la generación de impacto positivo para las personas, creando un círculo virtuoso. De esta manera, las personas destinatarias de la intervención y la sociedad en general, se benefician de un impacto mayor y más profundo de los servicios sociales en curso y, de forma extensiva, del proceso de mejora continua en la provisión de servicios públicos, gracias a la transparencia y rendición de cuentas sobre el dinero público empleado en dichas intervenciones. La Administración Pública contratante puede incrementar la eficiencia de la gestión presupuestaria, al efectuar el pago únicamente en el caso de que se consigan los resultados acordados. Esto puede evitar también problemas de selección adversa a la hora de contratar un proveedor de servicios sociales ya que solo participarán en la licitación aquellos con una mayor probabilidad de éxito. Para ello, la Administración tiene que estar en disposición de asumir algunos costes iniciales, por ejemplo, el desarro- llo de estudios de viabilidad para el diseño y la estructuración de este tipo de contratos, lo que en la práctica se ha convertido en una barrera para los CIS, por lo menos en España. El coste de los estudios de viabilidad depende de su alcance. En general, varía en un rango de 40.000 a 250.000 euros o incluso más, en función del nivel de asistencia técnica que demande la Administración contratante. Asimismo, y como efecto general indirecto, los CIS pueden fomentar una cultura de rendición de cuentas -de los PSS a las AAPP- sobre el impacto generado, mediante el seguimiento y evaluación de los resultados conseguidos, demandando mejores datos para poder realizar este seguimiento y certificando mediante evaluadores independien- tes qué resultados se han alcanzado. Los PSS pueden asegurar o reforzar la sostenibilidad de su estructura y actividad al recibir un pago de medio y largo plazo que les concede flexibilidad para llevar a cabo la intervención de la forma que consideren más adecuada y eficaz para los beneficiarios.

Financiación del Estudio de Viabilidad de un Contrato de Impacto Social para el Ayuntamiento de Madrid. Colaboración con el Banco Europeo de Inversiones, BEI A finales de 2019 y con el precedente de la Proposición No de Ley aprobada por unanimidad en la Asamblea de Madrid en 2016, que abogaba por el desarrollo de CIS para la mejora eficiente de la situación de las personas sin hogar, la dirección general de Innovación Social del Ayuntamiento de Madrid decidió desarrollar un CIS con objeto de explorar el potencial de esta herramienta financiera para experimentar con intervenciones sociales innovadoras al margen de los compromisos presu- puestarios. En este sentido, a la dirección general le resultaba particularmente atractiva la transferencia de riesgo que caracteriza a los CIS para colocarlos en el eje central de su estrategia de innovación. Con este objetivo, buscó una temática que se adaptase bien a los requisitos de la herramienta, eligiendo para ello su política de acogimiento residencial. Al no ver precedentes en España, para poder tomar una decisión, el Ayuntamiento necesitaba un estudio de viabilidad de amplio alcance que le proporcionara acompañamiento y asistencia técnica, no solo para determinar y diseñar la intervención, esto es, identificar la población objetivo, diseñar métricas, fijar objetivos de resultados y determinar los ahorros presupuestarios generados en distintos escenarios, sino también para entender el encaje legal y el proceso de estructuración financiera del CIS. Se exploraron distintas vías de financiación durante varios meses, entre las cuales se encontraba el compromiso de varias de las grandes corporaciones españolas a través de su presupuesto de Responsabilidad Social Corporativa, que no se estimaron adecuadas ya que estaban más interesadas en el problema a resolver que en la herramienta en sí. Finalmente, el Ayuntamiento optó por contactar al Banco Europeo de Inversiones (BEI) y firmar un acuerdo de colaboración a través de su plataforma de asesoramiento de contratación por resultados sociales dentro del European Impact Advisory Hub. El acuerdo incluye la financiación mediante licitación cerrada de un estudio de viabilidad -hasta 250.000 euros-.

Tip para PSS Enfoque en resultados e innovación social

El estudio incluye toda la asistencia técnica necesaria para asesorar al gobierno municipal en el desa- rrollo de un CIS, incluyendo la estructuración jurídica y financiera, y tendrá una duración de 18 meses. Puedes consultar el comunicado de prensa en este enlace.

Los PSS pueden aprovechar la experiencia adquiri- da en un proceso iterativo –como el que plantean los CIS- para innovar en las metodologías a utilizar para la consecución de los objetivos y mejorar sus procesos mediante la cultura de trabajo por resulta-

dos y la transparencia que conlleva y que debe producirse en la prestación de servicios públicos. Esta evaluación de los resultados también refuerza su credibilidad. Para saber cómo, consulta el caso de Acción contra el Hambre en el Anexo 3.

Para entender el papel que juega el estudio de viabilidad en el desarrollo de un CIS para una adminis- tración pública sin experiencia en esta herramienta consulta este vídeo.

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CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

En general, la mayoría del capital que ha financiado los CIS proviene de inversores sociales, es decir, aquellos que pueden aceptar una rentabilidad ajustada por el riesgo inferior a la de mercado. Además de los inversores sociales existentes en España, el Fondo Europeo de Inversiones tiene un fondo dedicado a invertir en CIS en la UE y hamostrado gran interés por invertir en nuestro país.

QUÉ RETOS PRESENTAN LOS CIS Es de esperar que, en cualquier producto novedoso como son los CIS, existan retos y el proceso de aprendizaje se produzca a través de la práctica. No son pocos sus detractores, sobre todo en las esferas académicas. No estaríamos presentando una fotografía completa si no mencionásemos las principales críticas 5 que han recibido.

Estos son los principales retos que plantean los CIS:

Los inversores sociales contribuyen al cambio social a través de la financiación de programas innovadores de alto impacto y si son fundaciones, pueden reutilizar el capital invertido en otros proyectos en caso de que la intervención sea exitosa y la inversión se recupere, a diferencia de lo que ocurre con las donaciones.

Altos costes de transacción y falta de capacitación en la gestión de datos dificultan la participación de PSS innovadores de pequeño tamaño. 1

Es más sencillo desarrollar un CIS cuando existen inversores disponibles que entiendan y estén dispuestos a asumir los riesgos que entrañan este tipo de intervenciones y que estén familiarizados con ONG, empresas sociales y con las políticas sociales. 4

Incentivos perversos para inversores y PSS para garantizar el éxito de la intervención. 6 2

Problema de wrong pockets, que desincentiva la colaboración entre o intra AAPP cuando el beneficio del ahorro no es para la Administración que soporta el coste de la intervención. 3

Predominio del criterio de rentabilidad financiera impuesto por inversores o intermediarios frente al interés de las personas que reciben la intervención. 4

De las 10 ventajas que se atribuyen a los CIS, existe evidencia a nivel global sobre seis de ellas ¿Para qué han funcionado los CIS en la práctica?

Alienación de PSS por rígido enfoque de los inversores en obtención y medición de resultados y necesidad de recibir pagos en un horizonte temporal demasiado corto para consolidar resultados sociales duraderos. 5

No continuidad en las intervenciones una vez que el CIS termina y los inversores son remunerados. 6

EVIDENCIADEMOSTRADA

No existencia de un mecanismo de transmisión que informe las políticas sociales basado en la experiencia de las intervenciones obtenida con los CIS. 7

Enfoque en resultados

Reducir el riesgo para las AAPP

Dificultad en medir la atribución específica de los CIS para conseguir los resultados fijados frente al coste que supone poner en marcha esta herramienta. 8

Impulsar la gestión para el desempeño

Invertir en prevención

Construir una cultura de seguimiento y evaluación

Incentivar la colaboración

¿Qué hay de cierto en todas esas críticas? La realidad es que todavía no existe evidencia suficiente para respaldar las críticas anteriores. 7 Los errores que vienen con la experimentación son inevitables y no hay que olvidar que una gran parte del valor de los CIS reside en el aprendizaje que pueden proporcionar. Por ello, es importante que estén inspira- dos en el principio de la transparencia. Esto de por sí ya constituye un gran reto que no aparece en la lista. Muchos de los retos asociados a la generación de incentivos perversos pueden solucionarse mediante una buena definición de la población objetivo, un diseño robusto de las métricas de resultados, como demuestra la experiencia de más de 20 años en contratación por resultados del Ente de Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo (TPFE). Puedes consultar el estudio del caso en este enlace.

Escalar

Apoyar intervenciones experimentales

FALTADE EVIDENCIA

Atraer financiación privada adicional

Mantener el impacto

Por otra parte, la inversión en capacitación tanto de AAPP como de PSS y el establecimiento de una gobernanza adecuada para los CIS que garantice cierta flexibilidad en pagos y resultados, necesaria para la consecución del impacto, es también fundamental para vencer algunos de estos retos.

Fuente: Gustaffson-Wright E., 2019. Impact Bonds: State of Play y elaboración propia

4. La TIR (rentabilidad financiera) de estos proyectos oscila según el FEI entre un 7 y un 9%..

5. Stanford Social Innovation Review, A critical reflection on social impact bonds, mayo 2018. 6. Nos referimos a las conductas llamadas creaming (prestar el servicio sólo a las personas que tiene más probabilidades de alcanzar los resultados prefijados) y parking (dejar a un lado a las personas que requieren más recursos o atención). 7. The Potential and Limitations of Impact Bonds: Lessons from the first five years of experience worldwide, Brookings Institution, julio 2015.

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CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

Por último, y aunque excede el alcance de este toolkit , la creación de Fondos de Pagos por Resultados como se ha hecho en Reino Unido, Portugal y se pretende hacer en Francia y en Italia, puede ayudar a reducir costes de transac- ción, evitar el problema de los wrong pockets y establecer mecanismos de transferencia a políticas públicas. Si quieres más información consulta la sección sobre financiación de CIS. CUÁNDO DESARROLLAR UN CIS Los CIS se utilizan para financiar intervenciones innovadoras o escalar intervenciones que ya funcionan, siempre y cuando supongan un riesgo que la Administración no quiere o no puede asumir. 8 Si no se dan estas condiciones iniciales probablemente un CPR o un contrato de servicios con ciertos incentivos ofrezcan una solución más adecua- da y menos compleja.

Los CIS están muy indicados para intervenciones preventivas en políticas sociales, especialmente en un entorno de contracción del presupuesto público que puede hacerse su financiación aún más complicada. El efecto positivo de la prevención no solo repercute en las AAPP sino también en la población beneficiaria y en los proveedores de servicios sociales. Idealmente, los CIS deben orientarse a resolver problemas que sean prioritarios para las AAPP. Son susceptibles de complementar políticas públicas bien porque se dirigen a problemas sociales que no se abordan completamente a través de intervenciones públicas existentes o que no están alcanzando los resultados deseados, bien porque lo hacen desde perspectivas y enfoques más innovadores para proveer resultados más efectivos que las intervenciones públicas ya existentes.

En el siguiente bloque, Herramientas de testeo del modelo, incluimos un mecanismo para reflexionar sobre qué problemas en la provisión de un servicio público puede resolver un CIS.

Además, para abordar un problema social mediante un CIS tienen que darse los siguientes requisitos:

Condiciones de los CIS

Caso Ayuntamiento y Diputación de Barcelona

los 18 la Generalitat ya no se ocupaba) había alta tasa de abandono escolar y posteriormente, incluso de delincuencia.

Experiencia práctica en la selección de la temática en el caso de la intervención en adolescentes en riesgo y menores emigrantes del Ayuntamiento y la Diputación de Barcelona “Como gestor público observas que sobre todo hay políticas de continuidad. Y es necesario cambiar el modus operandi típico de la administración. Lo primero se suele realizar un poco de prospección para ver en qué sectores se necesita mejorar los resultados (por ejemplo: paro juvenil, reincidencia penal, etc). En nuestro caso concreto, teníamos información sobre que el sistema tutelado nacional tenía un elevado fracaso escolar que derivaba en delincuencia. También ha sido clave el problema con los inmigrantes jóvenes, se han acogido por la Generalitat pero luego también tenían muchos problemas (idioma, etc). Por ello, teníamos evidencia de resultados malos. De los 14 a los 16 años (a

Grupo destinatario fácilmente identificable

Modelo claro de intervención con resultados demostrados

Resultados sociales claramente validables

Ahorros medibles

Por lo tanto, primero se hizo una selección de problemas que claramente necesitaban mejorar y con toda la información se podría intervenir. Y era un tema relativa- mente fácil. Este tema permitía hacer la experimentación necesaria.

Fuente: elaboración propia

Es muy importante definir de forma concreta el grupo objetivo (los destinatarios de la intervención), por ejemplo: adolescentes de entre 13 y 15 años de familias en riesgo que están en un sistema de atención institucional. Si la defini- ción del grupo objetivo no es muy clara, esto puede redundar en que las intervenciones sean demasiado difusas como para medir el impacto perseguido además de generar ncentivos perversos para los PSS. Por el contrario, si la definición del grupo objetivo es demasiado estricta o limitada, esto puede ocasionar que no exista masa crítica suficiente como para articular una intervención a través de CIS destinada exclusivamente a ese grupo.

También se observó cierta predisposición de entidades financieras que querían invertir en temas sociales y fondos de inversión en la UE.”

El modelo de intervención debe contar con resultados demostrados, si es posible mediante evidencia empírica

Aunque inciertos en un primer momento, los resultados tienen que ser medibles o validables conforme a modelos objetivos. Los hard outcomes son preferibles a los soft outcomes.

Lluis Torrens, director de Servicios de Planificación e Innovación, Área de Derechos Sociales del Ayuntamiento de Barcelona.

Los ahorros, si es posible tanto a corto como a largo plazo, deben sustanciar la racionalidad económica para la Adminis- tración.

8. Algunas experiencias en el Reino Unido indican que los CIS también sirven para mejorar los resultados de intervenciones que ya están en curso. Para más información puedes visitar bridgesfundmanagement.com.

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CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

Caso Diputación Foral de Navarra

el coste de la terapia familiar intensiva se compensaría por los ahorros generados a la Administración al reducir los días de estancia de los menores en acogimiento residencial en por lo menos un 15% para cada cohorte. El estudio estimó que en el caso de Navarra se podría conseguir una reducción del 30% con respecto a entor- nos similares. Una de los retos principales que se encontró fue el de la falta de datos para establecer una línea base para los indicadores ya que la Administración recopila muchos datos, pero no necesariamente de resultados sociales, sobre todo en lo que se refiere al estado psicológico de los beneficiarios de un programa, lo que dificulta las intervenciones en ciertas temáticas como las relativas a la infancia, que tienen un gran componente de preven- ción.

Ahorro presupuestario en acogimiento residencial a menores del CIS diseñado para la Diputación Foral de Navarra. El reto de las métricas El objetivo del CIS para el Gobierno de Navarra era prevenir la estancia de menores con familia en los recursos de acogida de la Comunidad Foral mediante una intervención temprana, consistente en una terapia intensiva para dotar a las familias de herramientas de gestión de los problemas origen de la petición de servicios de acogimiento residencial para sus hijos. El CIS financiaba una terapia para atender a poblacio- nes de adolescentes en situación de pobreza y riesgo. Esta terapia que integra perspectivas sistémicas y técnicas conductuales, cuenta con amplia evidencia de resultados sustentada en 40 años de aplicación e investigación tanto en Europa como en EEUU.

¿Qué oportunidades y retos presenta la crisis de la COVID-19 para los CIS?

El objetivo era atender a 384 familias durante un perio- do de 4 años. Según el estudio de viabilidad realizado,

Si quieres saber más consulta este vídeo.

Tras la pandemia del coronavirus han aflorado nuevos problemas sociales y se han exacerbado los existentes. Hablamos de brecha digital, en particular en educación, vivienda, reordenación de espacios socio-sanitarios e innovación en la gestión de los mismos, innovación en los modelos produc- tivos, por ejemplo, el turismo sostenible. Los CIS ofrecen la posibilidad de abordar proble- mas sociales de forma innovadora y desde una perspectiva transversal como es la inclusión social de colectivos vulnerables, mujeres, etc, a través de la colaboración de varias entidades sociales espe- cializadas en distintos ámbitos. Para ello, se pueden aprovechar algunos de los retos existentes o

nuevos y las oportunidades que ofrecen para cons- truir una sociedad más resiliente; por ejemplo, oportunidades creadas por la transición energética para la creación de empleo para colectivos en riesgo de exclusión. Uno de los retos a los que se enfrentan los CIS es su horizonte temporal de largo plazo que afecta no solo a su diseño y estructuración sino también a la generación de ahorros por parte de la Administra- ción. Por tanto, el compromiso presupuestario que de antemano requieren los CIS según la actual ley de contratación del sector público, puede suponer una barrera para la Administración en tiempos de emergencia y limitaciones de gasto.

QUÉ PROBLEMÁTICAS SOCIALES PUEDO ABORDAR MEDIANTE UN CIS Los CIS pueden darse en un amplio espectro de dominios sociales. Las experiencias en nuestro entorno hasta la fecha se han centrado en áreas como empleo para jóvenes que ni estudian ni trabajan, infancia, inserción laboral y de perso- nas en riesgo de exclusión social en general, bienestar social, educación, justicia y reincidencia criminal. Más concretamente, dentro del área de bienestar social, ya existen experiencias, como se ha visto antes, en cuanto a sinhogarismo, adopción y acogida temporal de menores, fortalecimiento de las familias en riesgo de exclusión social para evitar o reducir al máximo el acogimiento temporal y apoyo a la juventud desfavorecida.

Otras temáticas incipientes que se están contemplando en España para abordar mediante CIS con distinto grado de desarrollo son por ejemplo la atención a personas mayores en situación de soledad no deseada y transición ecológica.

Informe: Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS

CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

Experiencias sobre problemas sociales abordados mediante CIS A continuación, incluimos ejemplos de selección de temáticas sociales abordadas mediante CIS, en Europa y España.

Caso Koto-SIB

Europa

apuntan las empresas. La intervención provee diversos módulos que incluyen capacitación en idiomas, varios cursos profesionales incluyendo capacitaciones secto- riales vinculadas a las habilidades de los participantes y sesiones de coaching para apoyarles en la búsqueda de empleo. La capacitación no es genérica, sino que está muy enfocada a la requerida por los empleos disponibles. La intervención se lleva a cabo por múltiples PSS espe- cializados en las distintas áreas y localizados en distin- tas zonas geográficas en un proceso colaborativo, desarrollado y coordinado íntegramente por Epiqus, entidad intermediaria del CIS, e inversor de impacto especializado en empleo. Los datos sobre los resultados se reciben directamente de la Administración Tributaria y la Seguridad Social. Si se alcanza el objetivo al 100% se estima un 71% de ahorro en costes para la Administración.

CIS para la integración de inmigrantes en Finlandia Se trata de un CIS cuya Administración contratante es el Ministerio de Economía y Empleo finlandés, dirigido a la inclusión de inmigrantes y refugiados con una población objetivo de 2.500 personas. El importe total destinado a la intervención son 13,5 millones de euros, de los que 10 provienen del Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas, previéndose un ahorro total para la Administración de 32 millones de euros en los próximos tres años, provenientes del ahorro por la reducción de las ayudas estatales a los inmigrantes desempleados y el incremento en los ingresos fiscales derivados de las rentas del empleo de estas personas. La intervención se ha articulado a través de sesiones informativas realizadas en los centros de servicios de recepción de inmigrantes en toda Finlandia, dividién- dolas aleatoriamente entre aquellas donde se presenta el CIS y otras donde no, al objeto de establecer de forma natural un grupo de control y un grupo objetivo. Por otra parte, existe una bolsa de empleo a la que se

Se trata de tres casos diferenciados en cuanto a su grado de desarrollo, la problemática social a tratar y las métricas utilizadas para medir el resultado.

Caso Asociación por el Derecho a la Iniciativa Económica, Adie

tutoría especializada para los beneficiarios, en el lanza- miento del proyecto de negocio y durante toda la duración del microcrédito.

CIS para combatir el desempleo en el medio rural francés Se trata de un CIS llevado a cabo por Adie -Asociación por el Derecho a la Iniciativa Económica- una de las microfinancieras con más trayectoria en Francia, que actúa en áreas urbanas. El objetivo de este CIS es promover el empleo entre personas alejadas del mercado laboral en zonas rurales –un mercado nuevo para Adie- especialmente golpeadas por el desem- pleo. Basado en un estudio de viabilidad, se eligieron las regiones francesas de Borgoña, Alpes y Midi-Pyré- nées. Adie ha tenido que innovar su modelo de negocio para adaptarlo a este nuevo tipo de clientes que viven y trabajan en el medio rural. Se establecieron dos tipos de productos: microcréditos profesionales -hasta 10.000 euros- para financiar la creación o desarrollo de empresas- y microcréditos -hasta 5.000 euros- para favorecer la movilidad al servicio del empleo (por ejem- plo, para obtener el permiso de conducir, o para comprar o reparar un vehículo con el que desplazarse al trabajo). Asimismo, se facilitaba acompañamiento y

El montante total del CIS ha sido de 1,5 millones de euros. La Administración Pública contratante ha sido el Ministerio de Transición Ecológica y Solidaria, el intermediario BNP Paribas, la empresa evaluadora KPMG y han participado diversos inversores sociales. Este CIS ha constituido un caso de éxito, abanderando el grupo de trabajo lanzado por el Alto Comisionado para la Economía Social y Solidaria y la Innovación Social para impulsar los CIS en Francia, que resultó en la aprobación de un Fondo de Pago por Resultados (FPR). Si quieres saber más sobre este proyecto de FPR consulta el Caso de Francia en este documento.

Para más información puedes consultar las páginas web de Sitra y del Fondo Europeo de Inversiones.

Para más información puedes descargarte aquí el estudio de caso realizado sobre este CIS.

Informe: Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS

CONCEPTOSY EXPERIENCIAS

Caso VDAB, Servicio Flamenco de Empleo y Formación Profesional

Caso Comunidad de Madrid

Así, durante los próximos cinco años se va a proporcio- nar formación en programación de páginas web, coaching y apoyo en la búsqueda de empleo a 270 NI-NI durante 6 meses a través de un proveedor de servicios sociales. Este ámbito de formación se ha elegido puesto que las funciones de analista-desarro- llador de TIC figuran en la lista de las 10 ocupaciones más importantes en la región y con más dificultades para cubrirse en el mercado laboral. El objetivo fijado en el CIS es el incremento de un 10% en los jóvenes que consiguen trabajo en comparación con el grupo de control establecido, en cuyo caso se pagará al inversor social la cifra establecida con intereses.

estableció un grupo de trabajo con los ayuntamien- tos de Madrid capital y Alcobendas, entre otros, con experiencia y datos sobre la problemática del sinho- garismo y deseo de impulsar la innovación social para combatir este problema. A pesar de la voluntad política existente, la introduc- ción de los CIS no es tarea sencilla en la Administra- ción pública española. A las habituales resistencias al cambio –más aún en estructuras tan consolidadas como la Administración–, se suma una normativa compleja en la que es necesario encontrar el encaje de fórmulas novedosas de contratación, del papel esencial de la evaluación o la remuneración vincula- da a los resultados. Por ello, para el lanzamiento de un CIS, al liderazgo de la Dirección General de Servi- cios Sociales e Innovación Social, deberá sumarse el apoyo de otros actores clave de la Administración, como los servicios de la Secretaría General Técnica y la Consejería de Hacienda. Para la realización de un primer estudio de viabilidad de la puesta en marcha de un CIS vinculado a la atención de personas sin hogar, se ha contado con Inuit Fundación, por su conocimiento y experiencia en la inversión de impacto social. Se espera que el estudio finalice en 2020 y que permita avanzar en el lanzamiento de un CIS con las necesarias garantías para la implantación de esta metodología y su incor- poración como fórmula de trabajo en la Comunidad de Madrid.

CIS para la mejora eficiente de personas sin hogar La Comunidad de Madrid ha iniciado un trabajo exploratorio sobre la implantación de los contratos de impacto social, con al menos dos propósitos diferen- tes, aunque relacionados: en primer lugar, la inten- ción de incorporar la innovación y sus prácticas en el núcleo del trabajo de los servicios sociales en la región. Al mismo tiempo, la voluntad de ofrecer una respuesta nueva a una necesidad de siempre: la mejora eficiente de la situación de las personas sin hogar. El inicio de la presente legislatura ha supuesto el relanzamiento de la PNL, respaldada ahora por el reconocimiento de la innovación social como compe- tencia de la Consejería de Políticas Sociales, Familias, Igualdad y Natalidad. El objetivo es no solo mejorar las condiciones de vida de las personas en situación de mayor vulnerabilidad, sino el logro de un desarro- llo comunitario armónico que involucre al conjunto de la sociedad. Uno de los ángulos más interesantes de este proyec- to centrado en buscar soluciones eficaces y no convencionales al sinhogarismo es el impulso de la colaboración que ha propiciado entre varias Adminis- traciones, en unos términos diferentes de la relación tradicional. Para la recopilación de datos, que en esta temática están muy fragmentados, ya que solo se cuenta con la encuesta de centros y servicios de acogimiento residencial del INE, que no recoge datos de personas en la calle, la Comunidad de Madrid

CIS de Amberes para inserción laboral de jóvenes en situación de vulnerabilidad social Se trata del primer CIS en Flandes, para NI-NI -jóvenes que no están ni en el circuito educativo ni tampoco poseen un empleo-, un grupo especialmente vulnera- ble que ocasiona costes importantes a la Administra- ción tanto en el corto como en el largo plazo. Según un estudio de 2016, el 12% de los menores de 24 años que viven en Amberes (unos 7.000) pertencían a ese grupo. La agencia de empleo de Amberes no conseguía atraer a estos jóvenes que, en muchos casos, ni siquiera cons- taban en el sistema, para poderles ayudar a construir su futuro. Un CIS, con el apoyo de un inversor social traba- jando en un partenariado público-privado con la Admi- nistración, se reveló como una fórmula innovadora para tratar a este colectivo y proporcionarles formación que les ofreciera una alternativa laboral.

Para más información puedes consultar la web de la agencia de empleo belga.

España

Todavía no se ha lanzado ningún CIS, aunque existen varias iniciativas en marcha.

Tanto la Comunidad de Madrid (CAM) como el Ayuntamiento de Madrid han hecho explícito su compromiso de lanzar un CIS en esta legislatura y están ya inmersos en la elaboración de sus respectivos estudios de viabilidad. El origen de ambas iniciativas se encuentra en una resolución del pleno de la Asamblea de Madrid en 2016, resultado de una proposición no de ley 9 aprobada por unanimidad, que abogaba por el desarrollo de CIS para la mejora eficiente de la situación de las personas sin hogar.

El objetivo último de estas Administraciones es no solo mejorar las condiciones de vida de las personas en situación de mayor vulnerabilidad, sino el logro de un desarrollo comunitario armónico que involucre al conjunto de la sociedad.

9. PNL-107/2016 RGEP.4585

Informe: Toolkit para el desarrollo de Contratos de Impacto Social, CIS

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