El Monitor NextGEN es un proyecto de Cotec, en colaboración con el Ivie, que hace seguimiento y análisis de la asignación de fondos europeos dedicados a I+D+I+d.
FONDOS NEXT GENERATION EUROPEAN UNION DESTINADOS A ACTUACIONES DE I+D+i Y DIGITALIZACIÓN
Segundo informe de seguimiento
FONDOS NEXT GENERATION EUROPEAN UNION DESTINADOS A ACTUACIONES DE I+D+i Y DIGITALIZACIÓN
Segundo informe de seguimiento
MARZO 2024
Este estudio ha sido realizado por el siguiente equipo investigador:
EQUIPO
Joaquín Maudos Villarroya (Ivie y Universitat de València) Juan Pérez Ballester (Ivie) Alejandro Briso de Montiano García (Ivie)
EDICIÓN
Susana Sabater (Ivie) Alicia Raya (Ivie)
DOCUMENTACIÓN
Belén Miravalles (Ivie)
con el apoyo técnico del departamentos de Economía de la Fundación Cotec: Aleix Pons, director de Economía Ignacio Gordo, analista de Economía Francisco Javier García, analista de datos
Ín DI CE
Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2. Los fondos NGEU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 2.1. Origen y desarrollo de los fondos NGEU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.2. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España . . . . . . . 19 2.3. El papel de las comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3. Metodología y descripción de las bases de datos . . . . . . . . 30 3.1. La base de datos de licitaciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3.2. La base de datos de subvenciones y ayudas públicas . . . . . . . . . . . . . . 38 4. Análisis de las licitaciones vinculadas a I+D+i+d con cargo a fondos NGEU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 4.1. Evolución temporal del importe licitado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 4.2. El papel del sector público estatal y territorial en las licitaciones . . . . . . . . 50 4.3. Las licitaciones adjudicadas y el perfil de los adjudicatarios . . . . . . . . . . 55 5. Análisis de las subvenciones y ayudas públicas de I+D+i+d con cargo a fondos NGEU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 5.1. Evolución temporal del importe convocado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 5.2. El papel del sector público estatal y territorial en las subvenciones . . . . . . 81 5.3. Subvenciones concedidas y perfil de los beneficiarios ..............85 6. Resultados globales: licitaciones y subvenciones para I+D+i+d . . . . . . . . . . . . . . . .100 6.1. Evolución temporal del importe convocado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 6.2. Análisis de los recursos concedidos y su distribución regional . . . . . . . . 104
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
Anexo: fichas por CC. AA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
RESU MEN EJE CUTI VO
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) del Gobierno de España, financiado con fondos NGEU, se apoya en gran parte en la investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) y la digitalización (d) como palancas fundamentales para ganar competitividad. Dada la importancia del impulso que suponen los fondos NGEU en este terreno, el objetivo de este informe es monitorizar la ejecución de esos fondos destinados a I+D+i+d, máxime teniendo en cuenta el reducido esfuerzo innovador de España en el contexto internacional, con una ratio I+D/PIB en 2022 del 1,44% que contrasta con el 2,22% de la UE-27 o el 2,26% de la eurozona.
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La enorme importancia que tiene la I+D+i+d sobre el crecimiento económico y las ganancias de productividad justifica el interés que tiene la Fundación COTEC, en colaboración con el Ivie, en hacer un seguimiento de los fondos NGEU y su impacto real en la economía. Su concreción se plasma en un primer informe (Maudos, Mollá y Pérez 2023) que se difundió en septiembre de 2023 con datos en aquella ocasión que llegaban hasta diciembre de 2022. En esta ocasión, el objetivo es actualizar y extender ese informe, ahora con información hasta junio de 2023 y con nuevos contenidos. De nuevo se analizan las convocatorias de licitaciones y subvenciones del conjunto del sector público español, considerando tanto las que son gestionadas desde el sector público estatal (SPE) como por el sector público territorial (SPT), compuesto este último por las comunidades autónomas, corporaciones locales y universidades públicas. De esas convocatorias, se identifican aquellas cuyo destino es I+D+i+d. Conviene destacar que a lo largo de este informe la definición de «ejecución» considerada se aleja del concepto presupuestario y se entiende que los recursos procedentes de los fondos NGEU se han ejecutado cuando se ha dispuesto de los mismos en la publicación de una licitación o en la convocatoria de una subvención. Tras analizar los importes convocados, también se ofrece la cantidad por la que una licitación se ha adjudicado finalmente y los recursos que han sido concedidos de una subvención. De esta forma, se cuantifican los fondos que efectivamente han llegado a la economía real. Para poder tener acceso a estos fondos, el Gobierno de España aprobó, en julio de 2021, el PRTR que posteriormente fue aprobado por la Comisión Europea. Ante el avanzado grado de ejecución de la primera fase del PRTR, en diciembre de 2022 el Gobierno de España presentó un proyecto de Adenda para poner en marcha la segunda fase del Plan, que fue aprobada en junio de 2023 y con el que pretende
movilizar la totalidad de los fondos europeos asignados hasta 2026. La financiación asignada a España vía MRR y REACT-EU asciende a 173.616 millones de euros, de los que 89.616 son transferencias no reembolsables (81.964 asignados inicialmente en la primera fase y 7.652 en la Adenda). Si a esta cantidad se añade la asignación del Plan REPowerEU incorporada en la Adenda (2.640 millones), el total de recursos es de 176.256 millones de euros, de los que 92.256 millones son no reembolsables y el resto (84.000) préstamos reembolsables. A finales del primer trimestre de 2023 el Gobierno de España ya había recibido el pago de 37.000 millones de euros. El periodo de referencia de este estudio es junio de 2023, por lo que los importes de licitaciones y subvenciones se comparan con los fondos que España tenía asignados hasta esa fecha para la ejecución de las actuaciones plasmadas en la primera fase del PRTR (81.964 millones de euros de transferencias no reembolsables), sin tener en cuenta la ampliación de fondos contemplada en la Adenda que, si bien el proyecto se presentó en diciembre de 2022, no fue aprobada hasta junio de 2023. Para cuantificar los fondos NGEU que han llegado a la economía real, se ha trabajado el listado de licitaciones y subvenciones publicadas en el portal web del PRTR del Gobierno de España. Este listado es complementado con información pública adicional disponible en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en la Base de Datos Nacional de Subvenciones. Para identificar las convocatorias relacionadas con actividades de I+D+i+d, se utilizan los códigos CPV (en las licitaciones) y la información sobre la política de gasto (en las subvenciones), junto a un análisis semántico mediante palabras clave relacionadas con la I+D+i+d. Tanto en las licitaciones como en las subvenciones, cuando existe información sobre el adjudicatario o concesionario, se ha
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SEGUNDO INFORME DE SEGUIMIENTO
identificado la localización del mismo, pudiendo así analizar el destino territorial de los fondos para I+D+i+d. En el caso en que el destinatario final sea una empresa, a través del CIF, se ha cruzado con la información disponible en la base de datos SABI, lo que permite conocer, entre otras cosas, el sector económico de la actividad principal de la empresa beneficiaria/ adjudicataria o su tamaño en función de los empleados y nivel de facturación.
reembolsables para la primera fase del PRTR. De esos recursos ya concedidos, a la I+D+i+d se han destinado 9.059 millones, es decir, 37,7% del total de los concedidos y financiados por NGEU. El SPE es el principal órgano administrador de estos, habiendo gestionado el 82% del volumen total concedido para I+D+i+d. 4. De los 9.059 millones que se han concedido para financiar proyectos de I+D+i+d, el 57% se han destinado a actividades que promueven el proceso de digitalización (5.155 millones de euros) y el 43% restante al apoyo y fomento de actividades de I+D+i tanto en empresas, universidades o centros de investigación (3.904 millones de euros). 5. En el caso del total de fondos gestionados directamente por las CC. AA. (8.385 millones de euros), el 19,5% ha sido destinado a la I+D+i+d, pero con importantes diferencias entre regiones en la orientación de los fondos hacia esa política de gasto. Mientras que Navarra ha destinado el 40% de los fondos que gestiona a I+D+i+d, en La Rioja el peso solo es del 9%. Por encima del 30% están, además de Navarra, Cantabria y País Vasco. Mayor es la orientación del SPE a la I+D+i+d, ya que ha destinado a estas actividades el 47,5% de los fondos que ya ha gestionado.
Los principales resultados alcanzados son los que se ofrecen a continuación:
1. Hasta junio de 2023 se han convocado 45.727 millones de euros de fondos NGEU a través de licitaciones y subvenciones, lo que supone el 55,8% de los fondos que le fueron asignados a España y con los que configuró sus actuaciones de cara a la primera fase del PRTR (81.964 millones de euros). De esta cuantía, el 31,8% financia actividades o encargos relacionados con la I+D+i+d, ascendiendo en total a 14.536 millones de euros. En consecuencia, casi uno de cada tres euros convocados en España con cargo a fondos NGEU se destina al fomento de la I+D+i y al impulso de la digitalización. 2. La distribución entre los fondos convocados para la I+D+i o digitalización está muy equilibrada, con un importe muy parecido en ambos casos (7.260 vs. 7.276 millones de euros). El SPE es, con diferencia, la administración más activa en la ejecución de fondos para I+D+i+d, ya que ha convocado el 78% de los fondos, frente al 22% del SPT.
6. Viendo la distribución de los fondos concedidos por regiones (según la localización de los adjudicatarios y
beneficiarios), los centros de investigación, fundaciones y empresas localizadas en la Comunidad de Madrid son, con diferencia, las que mayor volumen de recursos han recibido para I+D+i+d (3.750 millones de euros), concentrando el 46,4% del total. A gran distancia aparecen las entidades localizadas en Cataluña (1.256 millones, 15,5%), Andalucía (593 millones, 7,3%) y la
3. Si en lugar de centrarnos en los fondos convocados lo hacemos en los ya
adjudicados o concedidos, el total asciende a 24.014 millones de euros, lo que supone el 29,3% de los casi 82.000 millones asignados a España en transferencias no
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Comunitat Valenciana (463 millones, 5,7%). La concentración en Madrid es aún mayor en los fondos destinados a digitalización (59,2%). 7. En términos relativos teniendo en cuenta la población de cada territorio, la Comunidad de Madrid es la más beneficiada por los fondos NGEU dedicados a I+D+i+d (548 euros por habitante), con una cuantía que más que triplica la media (170 euros). A gran distancia se sitúan Aragón, Navarra y Cataluña, con más de 150 euros por habitante. En la cola se sitúan Extremadura, Baleares y Canarias, con menos de 60 euros per cápita. La distancia de Madrid con el resto de regiones es mayor en los fondos destinados a la digitalización, con un valor por habitante que cuadruplica la media. 8 . De especial interés es el análisis del Kit digital. Hasta junio de 2023 la entidad pública Red.es ha concedido un total de 1.173 millones de euros (por lo que se ha ejecutado el 97,8% de los 1.200 millones del programa), de los que se han beneficiado 250.143 empresas y autónomos. Casi el 25% de esos fondos se ha dirigido a empresas de menos de 3 empleados o autónomos (291 millones de euros), el 32% a microempresas entre 3 y 10 trabajadores (374 millones) y el 43% restante a empresas pequeñas de 10 o más trabajadores (508,6 millones de euros). La comunidad que concentra un mayor importe concedido es Cataluña (156 millones de euros, 19,3% del total
regionalizado); en segundo lugar, Andalucía (116 millones, 14,3%); y tras ellos la Comunidad de Madrid (113 millones, 14%) y la Comunitat Valenciana (96 millones de euros, 11,9%). 9. En el caso concreto de las empresas, hasta junio de 2023 han recibido 6.400 millones de euros para actuaciones de I+D+i+d. De esta cifra puede realizarse un análisis más detallado para aquellas empresas de las que se dispone de información económico- financiera, y cuyo volumen de recursos captados asciende a 6.048 millones. Las empresas de sector servicios concentran el 79,7% (4.822 millones de euros), destacando sobremanera las del sector de información y comunicaciones (2.483 millones). En el caso de las manufacturas, las empresas han recibido 721 millones de euros (11,9% del total), mientras que las del sector de la construcción se han beneficiado de 361 millones de euros (6%). Las empresas de los sectores de la energía y sector primario han recibido cuantías mucho más reducidas. 10. Por tamaño de empresa, medido a partir del número de trabajadores y del volumen de facturación, algo más de la mitad de los fondos (52,7%, 3.190 millones de euros) han ido a parar a las grandes empresas, mientras que a las micro y pequeñas les ha llegado el 30% (1.826 millones de euros). La concentración en grandes empresas es mayor en las convocatorias del SPE (54,1%) que en las del SPT (46,9%).
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SEGUNDO INFORME DE SEGUIMIENTO
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FONDOS NEXT GENERATION EUROPEAN UNION DESTINADOS A ACTUACIONES DE I+D+i Y DIGITALIZACIÓN
Fondos Next Generation European
IMPORTE DE RECUR CONVOCADOS (hasta 30/06/23)
FONDOS no REEMBOLSABLES (asignación inicial 1ª fase PRTR)
81.964 M€
45.727 M€
TOTAL ACTUACIONES
¿Cuántos recursos se han convocado?
55,8 %
14.536 M€
¿Qué parte de los recursos convocados se destinan a I+D+i+d?
FONDOS PARA I+D+i+d
31,8 %
I+D+i
7.260
Digitalización
7.276
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n Union destinados a I+D+i+d
RSOS
IMPORTE DE RECURSOS adjudicados o concedidos (hasta 30/06/23)
€
24.014 M€
¿Qué parte de los recursos convocados ya han llegado a su destinatario final?
¿Qué parte de los fondos concedidos se destinan a I+D+i+d?
52,5 %
37,7 %
€
9.059 M€
¿Qué parte de los recursos convocados y destinados a I+D+i+d ya han llegado a su destinatario final?
62,3 %
0 M€
3.904 M€
6 M€
5.155 M€
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IN TRO DUC
CIÓN
01.
El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) del Gobierno de España, financiado con fondos NGEU, se apoya en gran parte en la digitalización (d) y la investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) como palancas fundamentales para ganar competitividad. En el caso de la digitalización, el PRTR contempla actuaciones en ámbitos tan importantes como la educación, la sanidad, la economía de los cuidados, la industria, la administración pública, el turismo, la cultura o la agenda urbana, todo ello en consonancia con la Agenda España Digital 2026. Algunas de estas actuaciones se instrumentan a través de PERTE (como el de la microelectrónica y semiconductores –conocido como PERTE Chip– y el de digitalización del ciclo del agua) o a través de programas específicos como el Kit Digital. En el caso de la I+D+i, también el PRTR es transversal, con iniciativas en PERTE (como el de Salud de Vanguardia, el Aeroespacial o el del Chip) y a través de la financiación de proyectos de investigación industrial y desarrollo experimental en sectores como la inteligencia artificial, la automoción sostenible, las energías renovables, el sector agroalimentario o el sector pesquero (Gobierno de España 2023d).
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Como es bien conocido, España realiza un reducido esfuerzo inversor en I+D, con un porcentaje respecto al PIB de solo el 1,44%, alejado del 2,22% de la UE-27 y del 2,26% de la eurozona. En este contexto, es muy importante aprovechar el impulso inversor que suponen los fondos NGEU y monitorizar la ejecución de los fondos destinados a la I+D+i+d. La Fundación COTEC es especialmente sensible al retraso que presenta España en esfuerzo innovador y a la importancia de impulsarlo como vía para mejorar la competitividad de la economía española. Por este motivo, y en colaboración con el Ivie, realiza un seguimiento de los fondos NGEU, poniendo el foco en los destinados a la I+D+i+d y su impacto real en la economía. Su concreción se plasma en un primer informe que se difundió en septiembre de 2023 con datos en aquella ocasión que llegaban hasta diciembre de 2022 (Maudos, Mollá y Pérez 2023). En esta ocasión, el objetivo es actualizar y extender ese informe, ahora con información hasta junio de 2023. De nuevo se analizan las convocatorias de licitaciones y subvenciones del conjunto del sector público español, considerando tanto las gestionadas desde el sector público estatal (SPE) como por el sector público territorial (SPT), compuesto este último por las comunidades autónomas, corporaciones locales y universidades públicas. De esas convocatorias, se identifican aquellas cuya finalidad es la I+D+i+d 1 . Tras analizar los importes convocados, también se ofrece la cantidad por la que una licitación se ha adjudicado finalmente y los recursos que han sido concedidos de una subvención. De esta forma, se cuantifican los fondos que efectivamente han llegado a la economía real.
Para poder tener acceso a los fondos NGEU, el Gobierno de España aprobó, en julio de 2021, el PRTR que posteriormente fue aprobado por la Comisión Europea. Ante el avanzado grado de ejecución de la primera fase del PRTR, en diciembre de 2022 España presentó un proyecto de Adenda para poner en marcha la segunda fase del Plan, que fue aprobada en junio de 2023 y con el que pretende movilizar la totalidad de los fondos europeos asignados hasta 2026. La financiación asignada a España vía MRR y REACT-EU asciende a 173.616 millones de euros, de los que 89.616 son transferencias no reembolsables (81.964 asignados inicialmente y 7.652 en la Adenda). Si a esta cantidad se añade la asignación del Plan REPowerEU incorporada en la Adenda (2.640 millones), el total de recursos es de 176.256 millones de euros, de los que 92.256 millones son no reembolsables y el resto préstamos reembolsables (84.000 millones). A finales del primer trimestre de 2023 el Gobierno de España ya había recibido el pago de 37.000 millones de euros (Gobierno de España 2023e). El periodo de referencia de este estudio es junio de 2023, por lo que los importes de licitaciones y subvenciones se comparan con los fondos que España tenía asignados hasta esa fecha para la ejecución de las actuaciones plasmadas en la primera fase del PRTR (81.964 millones de euros de transferencias no reembolsables), sin tener en cuenta la ampliación de fondos contemplada en la Adenda que, si bien el proyecto se presentó en diciembre de 2022, no fue aprobada hasta junio de 2023. Para cuantificar los fondos NGEU que han llegado a la economía real, se ha trabajado el listado de licitaciones y subvenciones publicadas en el portal web del PRTR del Gobierno de España. Este listado es complementado con información pública adicional disponible en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en la Base de Datos Nacional de
1. Conviene destacar que a lo largo de este informe la definición de «ejecución» considerada se aleja del concepto presupuestario y se entiende que los recursos procedentes de los fondos NGEU se han ejecutado cuando se ha dispuesto de los mismos en la publicación de una licitación o en la convocatoria de una subvención.
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Subvenciones. Para identificar las convocatorias relacionadas con actividades de I+D+i+d, se utilizan los códigos CPV (en las licitaciones) y la información sobre la política de gasto (en las subvenciones), junto a un análisis semántico mediante palabras clave relacionadas con la I+D+i+d. Tanto en licitaciones como en subvenciones, cuando existe información sobre el adjudicatario o concesionario, se ha identificado la localización del mismo, lo que permite analizar el destino territorial de los fondos para I+D+i+d. En el caso en que el destinatario final sea una empresa, a través del CIF, se ha cruzado con la información disponible en la base de datos SABI (Bureau van Dijk 2023), lo que permite conocer, entre otras cosas, la actividad principal de la empresa beneficiaria o su tamaño. Además de este capítulo introductorio, el informe se compone de cuatro capítulos adicionales. El capítulo 2 describe el origen y desarrollo de los fondos NGEU, la concreción de estos en España a través del PRTR, destacando los fondos destinados a I+D+i+d, así como el papel de las CC. AA. en la gestión de los mismos en el marco de la cogobernanza entre niveles de sector público. El capítulo 3 describe las bases de datos utilizadas y la metodología empleada para su elaboración e identificación de las licitaciones y subvenciones vinculadas a la I+D+i+d. Los capítulos 4, 5 y 6 se corresponden con el cuerpo central del estudio. El informe analiza por separado las licitaciones (capítulo 4) y subvenciones (capítulo 5) vinculadas a la I+D+i y la digitalización con cargo a los fondos NGEU. Ambos capítulos presentan una triple perspectiva: 1) evolución temporal desde que se aprobaron los fondos NGEU hasta junio de 2023; 2) distribución por niveles de sector público,
distinguiendo entre sector público estatal (SPE) y sector público territorial (SPT), principales organismos públicos en el caso del SPE y por regiones en el caso del SPT; y 3) adjudicación de las licitaciones y concesión de las subvenciones, respectivamente, y perfil de los beneficiarios. Finalmente, el capítulo 6 ofrece el análisis de las convocatorias financiadas por los fondos NGEU vinculadas a I+D+i+d desde una perspectiva global, es decir, analizando conjuntamente las licitaciones y subvenciones. En este capítulo, además de la perspectiva temporal y la distribución por niveles de sector público, resulta de interés conocer, para el caso del SPT, el volumen de fondos convocados y gestionados por cada una de las CC. AA., y la importancia que tienen las actuaciones de I+D+i+d en los recursos totales convocados. Además, tomando la información del destino final de los fondos (adjudicatarios y concesionarios), se detalla el volumen de recursos captados por las entidades localizadas en cada región y la posición relativa de cada CC. AA. A diferencia del anterior informe, este incluye en el anexo fichas regionales que contienen información detallada de la ejecución de los fondos NGEU cuya finalidad es la I+D+i+d en cada una de las comunidades autónomas, distinguiendo, por un lado, los recursos concedidos y que son ejecutados en cada región, y por otro los que son captados por empresas e instituciones cuya sede social está en dicha región. De esta forma, el lector interesado en una determina comunidad autónoma tiene en estas fichas un mayor desglose de la información, situando también a la región en el ranking respecto al resto de comunidades autónomas.
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Los fon
dos NGEU
02.
2.1. Origen y desarrollo de los fondos NGEU
el instrumento REACT-EU consta de 47.500 millones y fue asignado a los países europeos para que estos lo distribuyeran en su territorio y así poder hacer frente a las urgencias sanitarias, económicas y sociales que surgieron durante la pandemia (Ministerio de Hacienda 2022). Para poder beneficiarse de estos recursos, cada Estado miembro debía proponer un Plan de recuperación y resiliencia nacional que posteriormente sería aprobado por el Consejo de la UE. Este plan debía reflejar unos objetivos comunes a todos los Estados y unos hitos específicos según cada nación relacionados y enfocados a la transición ecológica, digital y resiliente. Esta triple perspectiva es la base sobre la que se han diseñado los planes estatales de recuperación, en los que se especifican las medidas, inversiones y reformas a poner en marcha para alcanzar dichos hitos (Comisión Europea 2021). Además, para distribuir los fondos MRR entre los Estados, se tuvieron en cuenta diversos indicadores como la población, el PIB per cápita o la media de la tasa de desempleo del periodo 2015-2019 comparados con la media europea. 2.2. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España El Gobierno de España comenzó a trabajar en el diseño del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) en julio de 2020 cuando se aprobaron los fondos NGEU (Gobierno de España 2021). El PRTR de España fue el primero en ser aprobado formalmente por el Consejo de la Unión Europea y gira en torno a seis objetivos orientados a los ejes fijados por la UE: 1) impulso a la transición verde; 2) impulso a la transformación digital; 3) crecimiento inteligente, sostenible, inclusivo, fomentando la cohesión económica, empleo, productividad, competitividad, investigación,
La Comisión Europea presentó en mayo de 2018 una propuesta presupuestaria a largo plazo con nuevos instrumentos y orientada a ámbitos como la investigación, la innovación, los jóvenes y la economía digital que debía ponerse en marcha en 2021 (Comisión Europea 2018). Sin embargo, dos años más tarde, en concreto, el 27 de mayo de 2020, debido a la necesidad urgente de reacción por parte de la Unión Europea (UE) como consecuencia de la pandemia y la crisis económica y social subsiguiente, se aceleró el proceso de poner en marcha el instrumento temporal de recuperación creando los fondos Next Generation European Union (NGEU). El Consejo de la Unión Europea aprobó definitivamente en diciembre de 2020 los fondos NGEU, el mayor fondo en cuanto a magnitudes jamás emitido por la Unión Europea, cuyo objetivo principal es la transición hacia una Europa más verde, digital, saludable, fuerte e igualitaria (Comisión Europea 2022). Los fondos NGEU movilizarán un total de 750.000 millones de euros en el periodo 2021-2026 para impulsar las agendas europeas verde (New Green Deal) y digital (Digital Compass), así como el Plan REPowerEU con el fin de lograr mejorar el potencial de crecimiento, el bienestar, la autonomía estratégica y la resiliencia de Europa ante los retos actuales y de futuro (Gobierno de España 2023a). Estos fondos están integrados en dos principales instrumentos: el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) y la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión de los Territorios de Europa (REACT-EU). El MRR constituye el núcleo del Fondo de Recuperación y cuenta con 672.500 millones de euros de los cuales 360.000 millones corresponden a préstamos reembolsables y 312.500 millones a transferencias no reembolsables. Por su parte,
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desarrollo e innovación y buen funcionamiento del mercado interior con pymes sólidas; 4) promoción de la cohesión social y territorial de la Unión; 5) resiliencia sanitaria, económica, social e institucional y aumento de la preparación frente a la crisis; y 6) políticas para las próximas generaciones, la infancia y la juventud, incluida la educación. A España se le asignó inicialmente una de las mayores cuantías, 140.000 millones de euros, de los que 69.528 millones correspondían a transferencias no reembolsables y otros 70.000 millones a préstamos, que podrán movilizarse hasta 2026 (Gobierno de España 2022a). El PRTR se divide en dos fases, una primera que abarca el trienio 2021-2023, marcado por su carácter contracíclico y fomentando la transformación estructural de mayor calado, y una segunda fase entre 2024-2026 para culminar y consolidar los cambios propuestos (Gobierno de España, 2023e). Dado el avanzado grado de ejecución de la primera fase del PRTR, en diciembre de 2022 el Gobierno de España presentó un proyecto de Adenda para poner en marcha la segunda fase del Plan Nacional de Recuperación, y así movilizar la totalidad de los fondos europeos asignados. En octubre de 2023 la Comisión Europea aprobó la Adenda al Plan de Recuperación (Comisión Europea 2023) que supone una actualización y ampliación del PRTR. Con la Adenda, la Comisión Europea confirmó la asignación del MRR para España ampliada en 7.652 millones de euros, llegando así hasta 77.180 millones de euros las transferencias
no reembolsables otorgadas por esta vía. Además, se añadió el nuevo Plan REPowerEU por el que se asignan a España 2.640 millones de euros adicionales. El Plan REPowerEU tiene como principal propósito dar respuesta a los efectos de la guerra en Ucrania, potenciando la autonomía estratégica de España y reduciendo la dependencia de la UE a los combustibles fósiles rusos mediante el ahorro energético, la diversificación de suministros y acelerando la transición hacia una energía limpia. También, con la Adenda se solicitó el empleo de hasta 84.000 millones de euros en forma de préstamos del MRR, que en el caso de que se decida hacer uso de ellos, las cuantías puestas a disposición deberán ser devueltas antes del 31 de diciembre de 2058 (Gobierno de España 2023c). Esta financiación vía MRR se complementó con los 12.436 millones del Fondo REACT-EU para la inversión en el ámbito de la salud y la educación 2 . En conjunto, la suma del MRR, REACT-EU y el Plan REPowerEU suponen un total de 92.256 millones de euros a disposición del Reino de España que no tendrán que ser devueltos. Adicionalmente, si España decide hacer uso de los 84.000 millones a devolver en el futuro, que previsiblemente se irán movilizando a lo largo de la segunda fase del plan, supone disponer de un montante global de 176.256 millones de euros (el 52,3% del total son fondos no reembolsables) para la transformación del país hacia un modelo más resiliente, digital y sostenible (cuadro 2.1) 3 . Por tanto, la primera fase de inversiones y reformas del PRTR fue aprobada el 13 de julio de 2021 y ha sido financiada a través de los 69.528 millones de transferencias del presupuesto de la UE que fueron aprobados en ese momento junto a los 12.436 millones del REACT-EU que fueron asignados a España para dar respuesta inmediata al impacto de la covid-19. De esta forma, en el trienio 2021-2023
2. Los 12.436 millones del Fondo REACT-EU fueron repartidos entre las CC. AA. (10.000 millones de euros) y el resto fue gestionado directamente por el Ministerio de Sanidad para la adquisición de vacunas para la covid-19 (2.436 millones de euros). 3. Adicionalmente se espera que España reciba más de 36.000 millones de euros correspondientes a los fondos estructurales europeos previstos en el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (Gobierno de España 2023a).
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SEGUNDO INFORME DE SEGUIMIENTO
se ha desarrollado un programa estructurado en 30 componentes, 110 proyectos de inversión y 102 reformas con la finalidad de generar un shock positivo que impulse la creación de empleo y, además, aborde los desequilibrios estructurales de nuestro país: reducir la desigualdad e impulsar un modelo de crecimiento más sostenible tanto desde el punto de vista económico, como social y
medioambiental. El 40% de los fondos de esta primera fase tienen como destino la transición verde, casi un 30% para la transformación digital, un 10% a la I+D+i y un 7% a la educación y la formación. El Plan nacional claramente orienta sus inversiones hacia el capital humano, tecnológico, natural y científico. Sumando I+D+i y digitalización (d), la I+D+i+d supone el 40% del total (Gobierno de España 2023a).
Cuadro 2.1. Asignación de los Fondos Next Generation European Union (NGEU) a España.
Millones de euros Porcentajes respecto al total asignado a España
81.964
46,5%
1. Asignación inicial de transferencias no reembolsables en el PRTR
• Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR)
69.528
39,4%
• Ayudas a la Recuperación Europea ( REACT-EU )
12.436
7,1%
2. Asignación adicional de transferencias no reembolsables (Adenda aprobada en junio de 2023)
10.292
5,8%
• Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR)
7.706
4,4%
• Plan REPowerEU
2.586
1,5%
3. Préstamos de fondos reembolsables
84.000
47,7%
TOTAL FONDOS NGEU ASIGNADOS A ESPAÑA
176.256
100,0%
Fuente: Gobierno de España (2023c).
En la segunda fase se pretenden incorporar los 84.000 millones de euros procedentes de préstamos de la UE, junto a los 7.652 millones adicionales recibidos vía transferencias del MRR, más los 2.640 millones de euros correspondientes al programa REPowerEU y cuya finalidad será la diversificación energética, el despliegue de las renovables y el ahorro energético. Además, con la Adenda el número
de proyectos de inversión ha aumentado hasta los 142 y el de reformas a 111 (Comisión Europea 2023). Con un avanzado ritmo de cumplimiento de hitos y objetivos, se han recibido tres pagos del MRR por un total de 37.000 millones de euros y ya se ha solicitado formalmente el desembolso del cuarto pago por 10.000 millones de euros.
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La estructura del PRTR es la siguiente, de menor a mayor nivel de concreción. Primero, se orienta a la modernización del país en torno a cuatro ejes transversales: 1) transición ecológica; 2) transformación digital; 3) cohesión social y territorial; y 4) igualdad de género. A continuación, estos cuatro ejes se articulan en diez palancas 4 que se estructuran en 30 componentes (existe un componente adicional, el 31, que corresponde al fondo REPowerEU ). Por último, los componentes se materializan en las mencionadas 111 reformas y 142 inversiones (Gobierno de España 2023e). Para llevar a cabo las inversiones, el Gobierno de España está ejecutando los recursos económicos de NGEU a través de tres instrumentos: 1) los Proyectos Estratégicos para la Recuperación Territorial y Económica (PERTE) 5 ; 2) las subvenciones y licitaciones emitidas por el sector público estatal (SPE); y 3) las transferencias a las administraciones territoriales (comunidades autónomas, universidades y corporaciones locales). Para este informe son de especial interés los fondos dirigidos a la I+D+i+d, ya que es nuestro foco de análisis. El PRTR, desde su inicio, ha buscado una transformación estructural del tejido productivo con impacto en la I+D+i+d. 4. Las diez palancas, y los componentes que incluyen, son las siguientes: I) Agenda urbana y rural, lucha contra la despoblación y desarrollo de la agricultura del componente 1 al 3—; II) Infraestructuras y ecosistemas resilientes —del componente 4 al 6—; III) Transición energética justa e inclusiva —del componente 7 al 10—; IV) Una Administración para el siglo XXI —el componente 11—; V) Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo e impulso a una España nación emprendedora —del componente 12 al 15—; VI) Pacto por la ciencia y la innovación. Refuerzo a las capacidades del Sistema Nacional de Salud —del componente 16 al 18— ; VII) Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades —del componente 19 al 21—; VIII) Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo —el componente 22 y 23—; IX) Impulso de la industria de la cultura y el deporte —del componente 24 al 26— ; X) Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible —del componente 27 al 30— (Gobierno de España 2023c). 5. Con la Adenda quedan asignados un total de 41.182,2 millones de euros distribuidos entre los doce PERTE, 14.205 millones en la primera fase del PRTR y 26.977,6 en la segunda (Gobierno de España 2023c).
En concreto, en la segunda fase está previsto el despliegue de inversiones relevantes en ámbitos como el de los microprocesadores avanzados, en la ampliación de las empresas emergentes tecnológicas, la ciberseguridad, en la mejora del sector audiovisual y en la promoción del establecimiento de un entorno de procesamiento del lenguaje natural español en el ámbito de la inteligencia artificial, que beneficiará a las pymes. En el documento de la Adenda (Gobierno de España 2023c) y en el IV Informe de ejecución del Plan de Recuperación (Gobierno de España 2023e) se exponen algunas de las inversiones y programas destinados a potenciar la I+D+i+d. Se observa que en la estructura del Plan no existe un único capítulo donde los fondos destinados a ciencia, innovación y digitalización queden aglutinados e identificados, es decir, estas inversiones se encuentran diseminados en toda la estructura del Plan. Así, aunque estos fondos predominan en la palanca VI del Pacto por la ciencia y la innovación, también los encontramos en la palanca V de Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, o en la palanca IV Una Administración para el siglo XXI, entre otras. La parte correspondiente a la digitalización está mejor detallada en los mencionados informes que la de I+D+i, de modo que la Agenda España Digital cuenta con una inversión total de casi 40.250 millones, incluyendo transferencias y préstamos no reembolsables, tal y como se muestra en el cuadro 2.2. De esa cuantía, casi 20.000 millones corresponden a la primera fase del PRTR, lo que supone destinar a digitalización el 24% de los 81.964 millones previstos de fondos no reembolsables en esa fase. La asignación de los fondos a los distintos componentes se realiza mediante varios programas, entre los que se pueden destacar: el PERTE Chip con una cuantía de 11.875 millones distribuidos entre los componentes 12, 15, 16 y
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SEGUNDO INFORME DE SEGUIMIENTO
17 del PRTR; el fondo NextTech (4.000 millones) y el programa de inversiones en Digitalización e Innovación (3.548 millones) destinados al impulso de las pymes; el fondo del Plan Nacional de competencias digitales con una cuantía de 3.593 millones; el programa de Modernización de las administraciones públicas (3.165 millones) y el Programa de ciberseguridad (1.157 millones) destinados al componente 11; el fondo de Despliegue 5G (1.574 millones) en el marco del componente 15; el PERTE Digitalización del ciclo del agua (1.500 millones) para la preservación del litoral y recursos hídricos; y el Fondo Spain Audiovisual Hub (1.500 millones). A modo de ejemplo, algunos programas destacados en el marco de la palanca VI y los mencionados componentes son: el programa Quantum Spain , con 22 millones para
financiar la creación de una infraestructura de computación cuántica; Spain Neurotech, o el Centro Nacional de Neurotecnología, uno de los cinco centros del mundo especializados en esta disciplina; Retech IA; y, principalmente, los Planes Complementarios de ciencia, como instrumento potente de inversión en I+D+i en todo el territorio, mediante la colaboración entre el Estado y las regiones en áreas como la biotecnología, la comunicación cuántica, el desarrollo del hidrógeno renovable, la agroalimentación, la astrofísica, o el estudio de materiales avanzados. Adicionalmente, en otras palancas también se han planificado inversiones en I+D+i, como por ejemplo el programa Investigo dotado con 357,6 millones para el apoyo a jóvenes investigadores y tecnólogos integrado en la palanca VIII (Gobierno de España 2023e).
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Cuadro 2.2. Fondos 6 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España destinados a la digitalización. Agrupado por componentes del PRTR.
Dotación presupuestaria
(millones de euros)
Componente
Nombre del Componente
1 Plan de choque de movilidad sostenible, segura y conectada en entornos urbanos y metropolitanos
119
3 Transformación ambiental y digital del sistema agroalimentario y pesquero
62
4 Conservación y restauración de ecosistemas y su biodiversidad
138
5 Preservación del litoral y recursos hídricos
1.880
6 Movilidad sostenible, segura y conectada
445
8 Infraestructuras eléctricas, promoción de redes inteligentes y despliegue de la flexibilidad y el almacenamiento
546
11 Modernización de las Administraciones públicas
4.452
12 Política Industrial España 2030
1.152
13 Impulso a la pyme
7.850
14 Plan de modernización y competitividad del sector turístico
523
15 Conectividad Digital, impulso de la ciberseguridad y despliegue del 5G
15.370
16 Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial
540
17 Reforma institucional y fortalecimiento de las capacidades del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación
364
18 Renovación y ampliación de las capacidades del Sistema Nacional de Salud
100
19 Plan Nacional de Competencias Digitales (digital skills)
3.593
20 Plan estratégico de impulso de la Formación Profesional
208
21 Modernización y digitalización del sistema educativo, incluida la educación temprana de 0 a 3 años
147
22 Plan de choque para la economía de los cuidados y refuerzo de las políticas de inclusión
500
23 Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo
222
24 Revalorización de la industria cultural
96
25 España hub audiovisual de Europa (Spain AVS Hub)
1.867
26 Plan de fomento del sector del deporte
76
Fase 1 del PRTR (2021-2023)
19.968
Fase 2 del PRTR (2024-2026)
20.280
Total del PRTR
40.248
Fuente: Gobierno de España (2023e).
6. Estos fondos incluyen tanto los recursos que son no reembolsables como los préstamos.
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SEGUNDO INFORME DE SEGUIMIENTO
2.3. El papel de las
juvenil (Gobierno de España 2022a). Andalucía, Cataluña, Comunidad de Madrid y Comunitat Valenciana son las regiones que mayor importe de los fondos REACT-EU han recibido. La asignación de los fondos del MRR a las CC. AA. se está llevando a cabo mediante dos mecanismos: mayoritariamente mediante las conferencias sectoriales, y también, en menor medida, con subvenciones directas a las CC. AA. Hasta noviembre de 2023, se han convocado 161 Conferencias Sectoriales siguiendo unos criterios específicos para la distribución de fondos. Las comunidades autónomas tenían asignados 26.201 millones de euros procedentes del fondo MRR (Gobierno de España 2023e), cantidad que tendrá que ser gestionada por las regiones para la publicación de licitaciones o subvenciones, siguiendo los patrones marcados por el PRTR. Andalucía y Cataluña son las regiones que mayor importe tienen asignado hasta noviembre de 2023 vía MRR: 4.077 y 3.963 millones de euros, respectivamente (Gobierno de España 2023e). Adicionalmente, el SPE ha resuelto 28.000 millones de euros en inversiones, de los cuales 22.788 millones van dirigidas directamente a determinadas regiones españolas (Gobierno de España 2023d). El cuadro 2.3 muestra tanto las cantidades totales que gestiona directamente el SPE y que tienen impacto en diferentes CC. AA., como las que asigna a las administraciones regionales para que sean ellas las que gestionen dichos fondos. La suma de ambos conceptos es el total de recursos NGEU que finalmente están a disposición de ser ejecutados en el conjunto de comunidades autónomas, tanto por el SPE como por las CC. AA. (58.991 millones de euros).
comunidades autónomas
La ejecución de los fondos NGEU no corresponde exclusivamente al Gobierno de España, sino que es compartida entre los diferentes niveles de la Administración Pública respondiendo al proceso de cogobernanza definido en el PRTR. La asignación de fondos a las administraciones territoriales —comunidades autónomas y corporaciones locales— se materializa a través de las Conferencias Sectoriales, Reales Decretos de concesión directa de la Administración General del Estado y convenios, a través de su participación en convocatorias de subvenciones y licitaciones del Gobierno central, o a través de su participación en los PERTE, principalmente mediante la participación en los mismos de centros de investigación de las universidades u hospitales de las distintas CC. AA. (Gobierno de España 2022b). El cuadro 2.3 muestra las cantidades asignadas a las CC. AA. para que gestionen directamente los fondos NGEU, diferenciando el importe asignado vía REACT-EU y vía MRR. A noviembre de 2023, el SPE había asignado a las administraciones regionales 36.203 millones de euros de los 81.964 millones asignados inicialmente a España a través de transferencias no reembolsables 7 (69.528 millones del MRR y 12.436 a través de los fondos REACT-EU) en el marco de los fondos NGEU. El 27,6% del importe asignado a las CC. AA. corresponde a REACT-EU (10.000 millones de euros), de los que 8.000 se distribuyeron entre las CC. AA. en 2021 y los 2.000 restantes en 2022. El criterio de distribución de estos fondos REACT-EU por parte del Gobierno de España a las CC. AA. se llevó a cabo en base a los tres indicadores con los que la Unión Europea midió el impacto de la pandemia en cada territorio: la caída del PIB, el desempleo y el desempleo
7. Respecto al cuadro 1.1, no se incluye la asignación adicional de transferencias no reembolsables de la Adenda (7.652 millones del MRR y 2.640 del fondo REPowerEU ), porque fueron aprobados en junio de 2023 y todavía no se habían asignado a las comunidades autó-nomas.
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Andalucía, Cataluña y Comunidad de Madrid concentran el 43% de los fondos, superando en las tres los 8.000 millones de euros. Dado que la cantidad de fondos NGEU total (SPE y CC. AA.) asignada a cada región está condicionada por el tamaño de estas, resulta conveniente relativizarla en términos per cápita y en porcentaje de PIB ( gráfico 2.1 ). En términos por habitante, el rango de variación entre regiones es amplio. El Principado de Asturias es la comunidad que mayor cantidad de fondos NGEU ha recibido a fecha noviembre de 2023 (1.998 euros), seguida de Extremadura (1.731 euros), La Rioja (1.645 euros) y la Comunidad Foral de Navarra (1.638 euros). En el otro extremo se sitúan Andalucía (971 euros por habitante), Cataluña (1.109) y Comunitat Valenciana (1.182 euros). Con relación al PIB de cada región, también el rango de variación es amplio, situándose Extremadura a la cabeza (7,6%), frente a regiones como Comunidad de Madrid, Cataluña y País Vasco cuya asignación total de fondos NGEU hasta noviembre de 2023 es del 2,9%, 3,2% y 3,2% respectivamente. Con los recursos del MRR y REACT-EU asignados a las comunidades autónomas para que sean ellas quienes realicen la gestión de los fondos, los distintos gobiernos regionales, al igual que el SPE, han puesto en marcha su ejecución a través de instrumentos como licitaciones y subvenciones que deben ir alineadas a los objetivos e hitos que se indican en el PRTR y en las propias estrategias de recuperación regionales. También las corporaciones locales, con los recursos recibidos, han iniciado ya la ejecución de inversiones y proyectos con los fondos recibidos. En los siguientes capítulos se analizarán estos instrumentos en la medida en la que se han orientado a realizar inversiones en el ámbito de la I+D+i+d, tanto a nivel nacional y por niveles de sector público, así como la comparativa regional.
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