Informe Cotec de Economía Circular 2021

SITUACIÓN Y EVOLU CIÓN DE LA ECONOMÍA CIRCULAR EN ESPAÑA

DICIEMBRE 2021

Fundación Cotec para la innovación - Calle Velázquez, 24, 2º derecha

Dirección: Jordi Morató, Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la UPC. Luis M. Jiménez, Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS).

Co-Autores: Calleros-Islas, Alejandra. Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la UPC. De la Cruz, José Luis. Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS). Díaz, Luis David, Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la UPC. Martínez, Julia. Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS). P.-Lagüela, Elena. Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS). Penagos, Guillermo. Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la UPC. Pernas Juan José. Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS). Rovira, Sergi. Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la UPC. Sanz Francisco Javier. Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS). Tollin, Nicola. Recycling Cities International Network RECNET & Southern Denmark University (SDU) Villanueva, Brent. Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la UPC. Woischnik, Alwine. Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS).

Este informe ha contado con la colaboración de Cliona Howie experta de Los100 de Cotec en ODS-12 Producción y consumo responsables, y con el apoyo técnico del Departamento de Estudios y Gestión del Conocimiento de la Fundación Cotec.

SITUACIÓN Y EVOLU CIÓN DE LA ECONOMÍA CIRCULAR EN ESPAÑA

DICIEMBRE 2021

PRE SEN TA CI ÓN

INFORME COTEC | Situación y Evolución de la Economía Circular en España

En 2016, COTEC decidió abordar de forma periódica la elaboración de un informe sobre la Situación y Evolución de la Economía Circular en España. El objetivo era disponer de un análisis que sirviera de base para avanzar en las iniciativas y políticas de impulso para la transición hacia este nuevo modelo de producción y consumo. En esta línea, se han realizado dos informes sobre la Situación y Evolución de la Economía Circular en España publicados en 2017 y en 2019, respectivamente.

INFORME COTEC | Situación y Evolución de la Economía Circular en España

Con el primer informe sobre la situación de la Economía Circular en España (2017), se contribuyó a cubrir las carencias que existían en los datos y la información necesaria para abordar la transición a un modelo circular presentando una metodología de análisis del flujo de materiales e indicadores específicos de circularidad ligados al ciclo de vida. El objetivo era doble. Por un lado, se proponía elaborar un mapa de situación de la Economía Circular en España, que empezaba a tener presencia en la elaboración de políticas tanto en el sector público como en el privado y que se recogen en las buenas prácticas identificadas. Por otro lado, también se buscaba poner a España en el mapa de la Economía Circular, es decir, consolidarla a nivel nacional como el modelo de referencia que tanta repercusión estaba teniendo en la esfera internacional, particularmente a nivel europeo. Desde este primer informe, se enfatizó la necesidad de contar con una hoja de ruta a nivel nacional que presentara una guía para la implementación de las directrices europeas adaptadas al contexto español. También se destacaron la legislación, las normativas y las limitaciones económicas entre las principales barreras para la transición, y los incentivos fiscales, la formación continua y los nuevos modelos de negocios entre las oportunidades. Posteriormente, en el segundo informe (2019) se propuso dar continuidad al estudio

del desarrollo de la Economía Circular en España, pero yendo más allá de la diagnosis con la propuesta de una hoja de ruta para la transición hacia la circularidad. En esta propuesta, se concretaron algunos pasos para promover dicha transición, pero también para afianzar el progreso ya logrado e identificar las prioridades fundamentales para la transformación de lo lineal a lo circular. Ello queda reflejado en las recomendaciones para la creación de una hoja de ruta de la Economía Circular en España, donde se subrayaba la necesidad de contar con una estrategia clara a nivel nacional y se incidía en el papel de las nuevas tecnologías, la innovación y los nuevos modelos de negocios, pero también en la importancia de implementar de manera transversal la formación, la financiación y las herramientas fiscales necesarias para lograr el cambio de lo lineal a lo circular. Lo anterior, convierte a este segundo informe en uno de los principales antecedentes a la Estrategia Española de Economía Circular publicada en el año 2020. Teniendo como fundamento los dos informes previos, este tercer Informe sobre la Situación y Evolución de la Economía Circular en España pretende abordar el escenario post-pandemia como un impulso a la creatividad, la innovación y el emprendimiento para encauzar esfuerzos hacia la generación de nuevas maneras de entender y hacer economía, cerrando los ciclos

de extracción, aprovechamiento y disposición de residuos. En este tiempo, se han producido grandes avances en términos de conocimiento, concienciación y acción de gobiernos y empresas para pasar al modelo circular. Han sido muy notables el número de iniciativas puestas en marcha por parte de los distintos agentes y el avance en el desarrollo de políticas en todos los niveles de la administración, tanto desde el ámbito de la Unión Europea, como del Gobierno, Comunidades Autónomas, municipios y sectores productivos. El objetivo general de este tercer informe sobre Economía Circular (2021) es seguir realizando un seguimiento de la situación en España sobre la base de los indicadores disponibles, abordar un análisis detallado de las políticas puestas en marcha desde los distintos niveles administrativos y de las competencias y capacidades disponibles para llevar a cabo la transición circular, analizando en detalle las barreras y los elementos facilitadores para la transición. Con ello se pretende ofrecer una visión global y detallada de las políticas que se están desarrollando en el territorio español, incluyendo una comparación de las hojas de ruta, las estrategias de circularidad y los planes de gestión de residuos existentes a escala autonómica.

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De acuerdo con el propósito general de este tercer informe se han desarrollado varias líneas de análisis que se corresponden con cada uno de los capítulos que lo conforman. Un primer objetivo es poner de manifiesto la importancia y las implicaciones del marco de referencia estratégico europeo, que debe ser debidamente considerado, atendiendo a los distintos niveles administrativos y de sus competencias en el territorio español. A estos efectos, el capítulo 1 aporta una visión general de la Economía Circular en España, en el contexto de la Unión Europea. Se analiza el panorama circular comunitario mediante una revisión de las estrategias y políticas europeas y su grado de incidencia a nivel nacional, considerando especialmente la situación del ciclo recursos-residuos: el uso de los recursos y materias primas, el tratamiento de residuos y las tendencias en circularidad para llevar a cabo la transición. En el capítulo 2, se lleva a cabo un análisis de programas estratégicos y planes de Economía Circular implementados por las administraciones públicas, así como de los principales desarrollos normativos desarrollados a nivel del Estado y de las CCAA. Para ello, se llevó a cabo un diagnóstico comparativo de las líneas estratégicas de los marcos de Economía Circular nacional y autonómico. Dentro de este capítulo, se hace

hincapié en el estado de situación nacional a raíz del Plan de Acción de la UE de 2015, y las sucesivas acciones que se han reforzado más recientemente con el nuevo Plan de Acción de 2020 en el marco del Pacto Verde europeo. Se incluye además un análisis complementario de las perspectivas y oportunidades de la Economía Circular en España en la fase postpandémica considerando principalmente las reformas e inversiones previstas a nivel nacional en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). En el Capítulo 3 se identifican y analizan las barreras y condiciones facilitadoras para la transición hacia la Economía Circular en España, mientras que en el Capítulo 4 se destacan las principales estrategias para encarar la transición a la EC, empezando por las principales interrelaciones e interdependencias de la circularidad, y detallando algunos de las principales oportunidades e impulsores a la transición. Los esfuerzos tanto de las administraciones públicas como del sector privado y de las organizaciones en general, se debería centrar fundamentalmente en las principales áreas estratégicas identificadas a partir de los diferentes marcos y planes de trabajo en Economía Circular que ya están vigentes en las diferentes escalas, desde el ámbito europeo hasta el autonómico. Entre ellas, se detallan la 1) transición verde y digital,

2) sostenibilidad sumada a la construcción de resiliencia climática, y 3) la cohesión territorial a través de la colaboración entre los diferentes actores para impulsar un crecimiento inclusivo, solidario y equitativo. Para ello es fundamental favorecer modelos de gobernanza de acuerdo a su capacidad de dar soporte a las colaboraciones público- privadas, y dar un paso más allá de los enfoques «de abajo hacia arriba» o viceversa, para dar paso a la co-generación de redes y proyectos intersectoriales para lograr avances significativos en materia de Economía Circular. El informe concluye con el Capítulo 5, en donde se recogen un conjunto de consideraciones finales.

RESU MEN EJE CUTI VO

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La situación actual y las tendencias futuras de la Economía Circular en España dependen sustancialmente del desarrollo estratégico y del impulso de las nuevas iniciativas europeas. A las iniciativas implantadas a partir de 2015 y las posteriores de 2018, se han sumado recientemente las líneas estratégicas más ambiciosas del nuevo Plan de Acción Circular de 2020 y el nuevo modelo industrial para Europa, amparados en el amplio marco definido por el Pacto Verde Europeo.

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En España, aunque con cierto retraso, se cuenta desde mediados de 2020 con la Estrategia Nacional «España Circular 2030», a lo que se suma el lanzamiento de su primer Plan de Acción 2021-2023, y una Hoja de Ruta para la gestión sostenible de Materias Primas Minerales. Hay que destacar también la Ley de Residuos y Suelos Contaminados, actualmente en tramitación parlamentaria, que será una pieza angular del desarrollo estratégico del nuevo modelo circular. Todo este marco estratégico para la economía circular, ha quedado sin duda condicionado por la crisis sanitaria y socioeconómica derivada de la Covid-19, pero también por la propia respuesta para la recuperación postpandemia. El Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia para España (PRTR) prevé que un 40% de los fondos se dirijan a la «transformación verde». En lo que se refiere de forma más explícita a la economía circular, el Plan dota con 850M€ la política de residuos y el impulso de la economía circular. Estos fondos permitirán materializar medidas concretas y proyectos de inversión territorializados, tanto públicos como privados, que también se complementarán con otros componentes sectoriales. A nivel territorial, se constata que todas las CCAA han adoptado estrategias autonómicas, hojas de ruta o planes de gestión de residuos

para el impulso de la economía circular, así como legislaciones específicas en materia de Economía Circular, de hecho, en el plano normativo, hay CCAA que han desarrollado medidas que van más allá de las previsiones de la legislación básica del Estado. Existen también aportaciones a escala local, como la impulsada desde la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP). Sin embargo, el avance en la transición es fragmentado, como se observa también entre los distintos países de la Unión Europea, y requiere incrementar los esfuerzos para lograr la coordinación, sobre todo horizontalmente entre las distintas administraciones. En términos generales, se observan avances en la implementación de la Economía Circular en todos los niveles administrativos en lo que se refiere al desarrollo de políticas públicas a través de planes, programas y normativas. Si bien, resulta prematuro determinar el impacto real de estos avances, debido a que la mayoría de iniciativas se encuentran en una etapa temprana y se requiere de una aceleración a la transición para cumplir los objetivos fijados. Es evidente que cada vez se encuentran más ejemplos en la mejora de la eficiencia operativa de los productos, la prevención de residuos y los nuevos modelos de negocio dirigidos al servicio. Pero, a pesar de los avances, aún queda un buen camino para conseguir

una verdadera economía circular con todos los elementos requeridos para un cambio sistémico de modelo. En el último quinquenio, la UE ha experimentado una cierta mejora en el uso eficiente de los recursos, aunque menos acusada que en los años inmediatamente posteriores a la crisis económica. En España se observa igualmente, que a partir de 2015 tiene lugar una reducción en la tasa media acumulativa de productividad de los recursos, que coincide con un repunte significativo en el consumo interior de materiales lo que evidencia como, una vez que la actividad económica retoma su curso, las necesidades materiales vuelven a incrementarse. Este comportamiento en el uso de los recursos no hace posible considerar que la evolución positiva en el indicador de la productividad de los recursos sea el resultado de un cambio estructural con efectos permanentes de cara al futuro. Para transitar hacia otro modelo económico en el que la reducción de las necesidades materiales de la economía se produzca de facto, sería preciso pensar en términos de una modificación de las prioridades económicas y los estilos de vida para reducir la desmesurada dependencia material de la economía española aplicando los principios de la circularidad: reducir y reutilizar antes que reciclar.

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La necesidad de este cambio de modelo resulta especialmente urgente en un contexto en el que cada vez es más patente que los países de la Unión Europea dependen en gran medida de proveedores externos de materias primas fundamentales, lo que puede provocar perturbaciones en el suministro con efectos negativos en las cadenas de valor industrial y en otros sectores, y en último término amenazar la recuperación económica. En este sentido, aunque la recuperación de recursos y materiales para incorporarlos de nuevo al ciclo productivo, podría contribuir a cubrir en parte la demanda total de materiales, en 2019, en España el uso circular de materiales era solo un 10%, es decir, solo un 10% de los requerimientos totales de material estuvieron cubiertos por material recuperado. En el caso de la UE-27 este valor fue ligeramente superior, el 12%. En paralelo a esta baja capacidad en el uso circular de materiales, se observa una tendencia de incremento en la generación de residuos en el conjunto de la UE-27. En el caso de España, que inició el siglo con un comportamiento favorable de reducción en la generación de recursos, desde 2012 se ha invertido esa tendencia lo que refuerza la conclusión de que los buenos registros en algunas de las variables de circularidad de la economía española se han debido más

a una cuestión coyuntural que a un cambio estructural en términos de uso e intensidad material y circularidad. A la preocupación por la disponibilidad y eficiencia en el uso de los recursos, España tiene que enfrentar una mayor debilidad estructural en el tratamiento y gestión de los residuos que viene arrastrando desde hace tiempo. España ocupa la decimoctava posición entre los países miembros de la UE-27 en cuanto a tasa de reciclado de los residuos municipales, con un valor de este indicador del 35% que supone el incumplimiento del objetivo del 50% marcado por la Comisión Europea para 2020, y nos sitúa por debajo de la media de la UE-27 (48%). Los nuevos objetivos de reciclado de residuos municipales fijados por la Comisión, son aún más ambiciosos - 55% en 2025; 60% en 2030; 65% en 2035 - y a ellos se suma el establecimiento del objetivo de depósito en vertedero de un máximo del 10%, cuando actualmente en España es el destino del 54% de los residuos municipales. Todo ello hace todavía más urgente acelerar la transformación del modelo de gestión de residuos y dar mayor protagonismo a la prevención. Las medidas que se han ido adoptando han estado centradas, sobre todo, en la gestión de los residuos, donde persisten importantes puntos débiles. Pero son necesarios también mayores avances

en las fases iniciales del ciclo productivo de ecodiseño, ecoinnovación, fundamentales cambiar los actuales patrones lineales de producción y consumo y para el avance de la circularidad. En este sentido, deben ganar especial protagonismo, en la línea marcada por el Proyecto de Ley de residuos y Suelos contaminados, los instrumentos económicos y de mercado, como los impuestos de plásticos de un solo uso o sobre depósito e incineración de residuos o el impulso a las tasas municipales, articuladas sobre el principio de pago por generación. Estos mecanismos, si se articulan de forma adecuada, pueden ser la clave para dar cumplimiento a los objetivos de reutilización y reciclado, y reducir el recurso a las formas de tratamiento que están en las escalas inferiores de la jerarquía de residuos (incineración y vertederos). Igualmente, la normativa debe realizar una apuesta más decidida por el impulso de la prevención de residuos. La actual regulación de gestión de residuos debe tender a convertirse en un sistema jurídico con enfoque más amplio, focalizado en la gestión preventiva y eficiente de los recursos. Asimismo, deben impulsarse las políticas normativas comunitarias y estatales orientadas hacia un reconocimiento cada vez más intenso del «derecho a la reparabilidad»

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y durabilidad de los productos, así como al desarrollo de medidas destinadas a prevenir el desperdicio de alimentos y recursos derivados de los actos de consumo. El análisis de la evolución de la economía circular ha permitido identificar tendencias que apuntan hacia un cambio de modelo tanto en lo que se refiere a un uso más eficiente en el uso de los recursos, como a la gestión de los residuos. Sin embargo, se perciben también serias dificultades para modificar los patrones lineales del modelo de producción y consumo. Las barreras detectadas tienen un carácter multidimensional que incluyen factores internos a las organizaciones; factores vinculados al mercado y las cadenas de valor; condiciones de entorno relacionadas con la existencia de instituciones, y disponibilidad de infraestructuras y tecnologías que puedan ofrecer soporte a las iniciativas de economía circular; factores vinculados a las políticas y la regulación, así como condicionantes económicos y financieros. Actuar sobre estas barreras requiere igualmente adoptar un enfoque multidimensional, abordándolas de forma conjunta. Si bien es cierto que, en la fase actual de transformación del modelo lineal, adquieren una mayor relevancia las barreras de carácter político y regulatorio que determinan las condiciones marco para

el desarrollo de las actividades relativas a la economía circular, así como las de carácter económico asociadas a la financiación y a los costos de implementación de actividades circulares. En todo caso, la aceleración de la transición de unos modelos de economía lineal a circular, no se podrá conseguir en España con el simple fomento de algunos elementos facilitadores o la implementación de regulaciones parciales en algunos sectores o áreas. Es fundamental utilizar de forma combinada cambios estructurales incrementales con cambios radicales, que supere la política de silos compartidos y estancos, y opte por una transformación que afecte de manera integrada a todos los sistemas socio- técnicos y ecológicos. Pero a la vez, esta transformación debe ir de la mano de las acciones necesarias para desarrollar un futuro resiliente al clima.

LA ECONOMÍA CIRCULAR EN ESPAÑA EN EL CONTEXTO DE LA UE

01 01.

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El análisis sobre la evolución y situación de la economía circular en España requiere contextualizarse en el marco de referencia estratégico europeo. El desarrollo de las iniciativas europeas implantadas a partir de 2015 ha venido marcando claramente las pautas de acción de los estados miembros de la Unión Europea en materia de circularidad. En el presente, sin embargo, nos situamos en un nuevo contexto derivado de la COVID-19, con graves impactos económico y sociales que se suman a una histórica crisis ambiental. Este nuevo escenario postpandemia exige la aceleración de la transición de los procesos de producción y consumo hacia una «circularidad sostenible» impulsando acciones dirigidas a beneficiar equitativamente los aspectos socioeconómico y ambiental en el marco europeo de las políticas de recuperación y resiliencia.

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Este capítulo aporta una visión general de la Economía Circular en España, en el contexto de la Unión Europea. Se analiza el panorama circular comunitario mediante el análisis de los indicadores disponibles y una revisión de las estrategias y políticas europeas y su grado de incidencia a nivel nacional, especialmente en lo referente al ciclo recursos-residuos. Para ello se analiza tanto la eficiencia en el uso de los recursos y la gestión de las materias primas, como el tratamiento de residuos y las tendencias en circularidad para llevar a cabo la transición. 1.1 PANORAMA CIRCULAR EN LA UNIÓN EUROPEA En los últimos años, la UE se ha venido esforzando en promocionar una economía circular con el objetivo de que la reutilización, la reparación y el reciclado se conviertan en la norma y los «residuos pasen a ser una cosa del pasado». Después de las importantes iniciativas del primer Plan de Acción de la UE de 2015 y las iniciativas posteriores de 2018 1 , la UE ha seguido avanzado decididamente en su acción política en materia de economía circular con el nuevo Plan de Acción Circular 2020. Sin embargo, la situación general de la UE es preocupante atendiendo al ciclo de

recursos-residuos. La región consume actualmente más recursos naturales de lo que le corresponde. La Huella Ecológica de la UE expresa claramente que su tasa de consumo es mucho mayor que la tasa de renovación y el espacio europeo presenta un gran déficit de biocapacidad. A este ritmo, si todo el mundo viviera como el residente medio de la UE, necesitaríamos 2,8 planetas 2 . Además, la huella ecológica de la UE no es equitativa porque aunque solo representa el 7% de la población mundial, la UE consume casi el 20% de la biocapacidad mundial (WWF, 2019). Por otro lado, según anticipaba la Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA), los resultados del último quinquenio han sido modestos, mostrando importantes déficits ambientales y poniendo de manifiesto que las iniciativas de economía circular en Europa todavía se encuentran en una etapa muy temprana, aunque cada vez más empiezan a surgir nuevos modelos circulares centrados principalmente en la eficiencia operativa, la reducción de residuos y nuevos negocios dirigidos al servicio (EEA, 2019a). La Comisión Europea argumenta que las 54 acciones incluidas en el primer Plan de Acción de Economía Circular de 2015 se han cumplido en su mayoría, convirtiéndose en prácticas tangibles (CE, 2019d), e insiste en que, en general, el marco político para la economía

circular se ha consolidado desde 2017 en la UE. Pero eso no significa que se haya completado satisfactoriamente la primera fase de transición a una economía circular marcada por el primer Plan de Acción de 2015, demostrando que se ahorran recursos, se evitan los residuos y se reciclan todos los materiales valiosos de forma eficiente y competitiva. De hecho, la publicación del segundo Plan de Acción de Economía Circular de la UE en 2020 ha sorprendido a muchos países, arrastrando 1. Tras la adopción del Plan de Acción para la Economía Circular en 2015 con 54 medidas específicas, y la creación de una plataforma de partes interesadas en 2017, en enero de 2018 la Comisión Europea adoptó un nuevo paquete de medidas. Entre ellos se incluían iniciativas adicionales tales como: i) una estrategia de la UE para los plásticos; ii) abordar la interfaz entre las legislaciones sobre sustancias químicas, sobre productos y sobre residuos; iii) las materias primas fundamentales, y iv) un marco de seguimiento de los avances hacia una economía circular CE (2018). 2. La organización WWF ha estudiado la huella ecológica de la UE en comparación con el resto del mundo. Hasta principios de la década de 1970, nuestro planeta podía proporcionar más de lo que demandaba la humanidad. Desde entonces, nuestra tasa de consumo ha aumentado y ahora es significativamente mayor que la tasa de renovación de la Tierra, alcanzando el equivalente a 1,7 Tierras. De 1961 a 2016, la Huella Ecológica de los países de la UE-28 creció de 1.600 millones de hectáreas globales (ha) a 2.300 millones de ha. La Huella Ecológica media de cada residente de la EU-28 ha disminuido un 19% desde su punto máximo en 2007. Sin embargo, gran parte de esta disminución se debe a la contracción económica a raíz de la crisis financiera, mientras que parte se debe al cambio de fuentes de energía con menores emisiones de carbono. Actualmente, la UE tiene un déficit de biocapacidad de 1.300 millones de gha; este déficit es similar a la biocapacidad de China. WWF, (2019) EU OVERSHOOT DAY. LIVING BEYOND NATURE’S LIMITS.

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un importante déficit en la implementación de medidas de gestión sostenible. Superar estas deficiencias requiere aplicar mejor los principios circulares, incentivar aún más medidas de eficiencia de los recursos y de prevención de residuos y recogida selectiva. Por otra parte, la ambición climática, ecológica y circular de la UE se ha visto trastocada por la pandemia mundial de 2020. La COVID-19 ha alterado los emergentes procesos de circularidad en curso a nivel comunitario, y las tendencias son menos favorables para consolidar las fases iniciales de la pretendida transición ecológica. En este contexto, el Pacto Verde Europeo aprobado a finales 2019 (CE, 2019a), ha configurado un marco de referencia sólido para activar el «Nuevo Plan de acción para la Economía Circular de 2020 (CE, 2020a)» que va a ser esencial para las nuevas estrategias europeas, tanto ambientales como económicas, especialmente en el ámbito de la industria y la bioeconomía. El «Pacto Verde Europeo» junto con la «Estrategia anual de crecimiento sostenible

2020» (CE, 2019b), perfilan un escenario estratégico para el decenio 2020-30 en el que se aúnan enfoques y objetivos económico-ambientales para impulsar el cambio transformador de la economía social de mercado europeo con una idea central plenamente acuñada: «hacer de los productos circulares un emblema» (CE, 2019c). A ello se suma, el nuevo modelo de industria para Europa (CE, 2020b), con la que se está dando un paso fundamental para la reindustrialización, apoyándose en el mercado único y aprovechando el potencial de las tecnologías digitales. Así, la economía circular se presenta como un eje articulador que puede reforzar la base industrial de la UE y fomentar la creación de empresas y el emprendimiento, modernizando el importante tejido de las pymes. En esta línea, con la orientación del Pacto Verde, se refuerza la visión de una moderna estrategia industrial, basada en una economía circular y que se interconecta con otros desafíos complejos relativos a la salud, la calidad de vida, la resiliencia de los ecosistemas y la competitividad, como se ilustra en la Figura 1.

El Pacto Verde Europeo es una hoja de ruta para dotar a la UE de una economía sostenible mediante: 1) El impulso de un uso eficiente de los recursos y el paso a una economía limpia y circular 2) La restauración de la biodiversidad y la reducción de la contaminación y 3) El objetivo de ser climáticamente neutra en 2050.

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Figura 1. Esquema del Pacto Verde Europeo (CE, 2019a)

Movilización de la investigación y fomento de la innovación

Transformación de la economía de la UE con miras a un futuro sostenible

Hacia una contaminación cero en un entorno sin sustancias tóxicas

Un mayor nivel de ambición climática de la UE para 2030 y 2050

Preservación y restablecimiento de los ecosistemas y las biodiversidad

Suministro de energía limpia, asequible y segura

Pacto Verde Europeo

«De la granja a la mesa»: un sistema alimentario justo, saludable y respetuoso con el medioambiente

Movilización de la industria en pro de una economía limpia y circular

Uso eficiente de la energía y los recursos en la construcción y renovación

Acelerar la transición a una movilidad sostenible e inteligente

Que nadie se quede atrás (Transición justa)

Financiación de la transición

La UE como líder mundial

Pacto Europeo por el Clima

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El «Nuevo Plan de acción para la economía circular por una Europa más limpia y más competitiva» de 2020, representa una segunda fase de actuación política de mayor calado. Uno de los avances más relevantes aportados es la visión participativa e integradora de la circularidad económica para ser «co-creada conjuntamente con los agentes económicos, los consumidores, los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil» (CE, 2020a). El nuevo Plan de Acción, siendo uno de los principales bloques del Pacto Verde Europeo y de la nueva agenda europea para el crecimiento sostenible, anuncia iniciativas a lo largo de todo el ciclo de vida de los productos dirigidas tanto a su diseño, como a procesos de recuperación y al fomento de un consumo sostenible, con el objetivo de garantizar que los recursos utilizados se mantengan en la economía de la UE durante el mayor tiempo posible. Asimismo, introduce medidas legislativas y no legislativas que aportan un valor añadido real, incluyendo:

el potencial de circularidad es alto, como: electrónica y TIC; baterías y vehículos; embalaje; plásticos; textiles; construcción y edificaciones; comida; agua y nutrientes.

Por otro lado, en el seno del Parlamento Europeo se han impulsado también importantes iniciativas en materia de circularidad. En noviembre de 2020, el Parlamento aprobó la resolución para favorecer que el mercado único sea más sostenible (EU-European Parliment, 2020). En ella, se solicita a la Comisión Europea que establezca el «derecho de reparación», uno de los instrumentos en materia de política pública para implementar el modelo de EC. Se trata del primer paso a nivel legislativo para promover un consumo sostenible que no se base únicamente en nuevos productos para disminuir la dependencia de materias primas vírgenes. A principios de 2021 (EU-European Parliament, 2021), el Parlamento Europeo impulsó medidas adicionales para avanzar hacia una economía neutra en carbono, sostenible, libre de tóxicos y «completamente circular en 2050». Las nuevas propuestas progresan en la dirección de establecer principios de sostenibilidad horizontales y estándares específicos para que los productos comercializados en la UE tengan un buen rendimiento, sean duraderos, reutilizables, puedan repararse fácilmente, no sean tóxicos, puedan ser mejorados y reciclados, contengan material reciclado y sean eficientes en recursos y energía. Incluso se están proponiendo nuevos objetivos «vinculantes» en 2030 para la reducción de

• Asegurar menos desperdicio.

• Hacer que la circularidad funcione para las personas, las regiones y las ciudades.

• Liderar los esfuerzos globales sobre economía circular.

Este nuevo enfoque supone un avance importante sobre el Plan de Acción de 2015, que ha sido la base donde se han asentado las propuestas legislativas sobre los residuos, y los objetivos a largo plazo para reducir los depósitos en vertederos, aumentar la preparación para la reutilización y el reciclado de flujos clave de residuos. El nuevo Plan de Acción suma a todo ello acciones de circularidad en cada etapa de la cadena de valor, desde la producción hasta el consumo, la reparación y la reelaboración, la gestión de los residuos y las materias primas secundarias que se reintroducen en la economía. La idea fundamental de este nuevo plan es que, partiendo de todas las medidas desarrolladas hasta el momento, se avance en la ambición circular de la UE con el objetivo de acelerar el cambio transformador que requiere el Pacto Verde Europeo.

• Hacer de los productos sostenibles la norma en la UE.

• Empoderar a los consumidores y compradores públicos.

• Centrarse en los sectores que utilizan la mayoría de los recursos y donde

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la huella ecológica por el uso y consumo de materiales (con indicadores de circularidad armonizados, comparables y uniformes para las huellas), cubriendo el ciclo completo de todas las categorías de productos comercializados en la UE, a la vez que se plantean medidas adicionales para sectores clave, como el textil, los plásticos, el embalaje y la electrónica. En esta línea, la intención de la Comisión es ampliar el alcance de la Directiva sobre diseño ecológico para incluir productos no relacionados con la energía, mediante una nueva legislación en 2021. Cabe recordar, que hasta el 80% del impacto ambiental de un producto viene determinado en su fase de diseño y de aquí la importancia de la ecoinnovación circular. 1.2 ESPAÑA CIRCULAR EN EL CONTEXTO EUROPEO Como sucede a nivel europeo, la huella ecológica de España es elevada. La demanda actual para atender nuestra actividad es de 4 gha por persona, mientras que nuestro territorio puede suministrarnos 1,2 gha, como resultado el déficit de biocapacidad en nuestro país es de 2,8 gha con un importante componente de impacto asociado al consumo

de materiales 3 . Esto obliga a potenciar todas aquellas medidas encaminadas a mejorar la eficiencia en la utilización de las materias primas y de la energía porque a los impactos ambientales que esto comporta «los datos demuestran la ineficiencia del modelo y la dependencia del exterior, lo que hace nuestra economía menos autónoma, más vulnerable y menos competitiva» (EEEC, 2020). Actualmente, España presenta un panorama un poco más alentador tras la aprobación de la Estrategia Española de Economía Circular (EEEC), denominada «España Circular 2030» y su desarrollo mediante sucesivos planes trienales de acción. Esta estrategia, cuyo primer borrador se publicó en febrero de 2018, salió a la luz a principios de junio de 2020 para lograr una economía sostenible, descarbonizada, eficiente en el uso de los recursos y competitiva. En ella se sientan las bases para superar la economía lineal e impulsar un nuevo modelo de producción y consumo en el que «el valor de productos, materiales y recursos se mantengan en la economía durante el mayor tiempo posible; en el que se minimice la generación de residuos y se aprovechen al máximo aquellos cuya generación no se haya podido evitar». El «Proyecto de Ley de Residuos y Suelos contaminados» de 2020 está tratando de superar los retrasos y avanzar en las

transposiciones de directivas comunitarias, abordando también el reto de los plásticos de un solo uso, y un real decreto que mejora la trazabilidad y el control de los traslados de residuos. Además, el primer Plan de Acción Circular 2021-2023 (PAEC) inlcuye una serie de medidas en consonancia con los objetivos fijados por la EEEC y contempla su desarrollo y concreción a través de sucesivos planes de acción trienales. Se recogen también medidas específicas que prevé poner en marcha la Administración General del Estado, y que deberán ser seguidas por las CCAA y las entidades locales, a través de sus respectivas competencias, para alcanzar los importantes objetivos planteados para 2030, como reducir en un 30% el consumo nacional de materiales y recortar un 15% la generación de residuos respecto a 2010. También es importante destacar, el proceso de elaboración de la Hoja de Ruta para la gestión sostenible de las materias primas minerales, que está llevando a cabo el MITERD. En línea con lo marcado por la UE, se pretende, dentro de la estrategia de circularidad, configurar una política nacional de materias primas autóctonas que garantice

3. Gha, hectaria global, es una medida de la biocapacidad de un territorio. Global Footprint Network,

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mediante el indicador de la «productividad de los recursos» y otros indicadores macroeconómicos relacionados con el uso de los materiales. Con todo ello se presenta una actualización del panorama a nivel nacional de la EC, e incluyendo la comparación internacional con países comunitarios seleccionados por su relevancia en cuanto a la transición hacia un modelo circular 4 . 1.3.1 USO EFICIENTE DE LOS RECURSOS Y GESTIÓN DE LAS MATERIAS PRIMAS Desde la perspectiva del uso de los materiales, el cambio de modelo se inició mediante una de las siete iniciativas emblemáticas que formaban parte de la estrategia Europa 2020, orientada a «Una Europa que utilice eficazmente los recursos», donde se reconoce explícitamente que «Ya no podemos seguir

1.3 HACIA UN CAMBIO DEL MODELO Los objetivos del Pacto Verde europeo con todas sus implicaciones climáticas, ambientales y agroalimentarias solo se podrán alcanzar si se produce un cambio radical en favor del modelo de economía circular. Apostar por esta transformación del modelo lineal, generará nuevos empleos y oportunidades de negocio. Mejorar la eficiencia de los recursos ofrece también la oportunidad de mantener los costes bajo control, reduciendo el consumo de materias y energía e impulsando con ello la competitividad en el futuro. Pero, además, la economía circular sigue siendo muy relevante para las prioridades económicas de la UE en la fase de postpandemia, tanto en términos de potencial a largo plazo como de contribución a corto plazo, sobre todo de cara a una recuperación de la crisis económica más sostenible y resiliente. Este apartado se dedica al análisis de la situación y evolución de la Economía Circular en España, considerando especialmente la situación del ciclo recursos-residuos. Para el análisis se emplean los indicadores disponibles a nivel macroeconómico sobre el uso de los recursos materiales para evaluar la eficiencia material del metabolismo económico nacional

el desarrollo de tecnologías de energía limpia, movilidad sostenible y digitalización. Más aun, con la crisis provocada por la COVID-19 se ha revelado la rapidez y la profundidad con la que pueden interrumpirse las cadenas de suministro mundiales, por lo que es necesario garantizar la resiliencia a través de un suministro seguro y sostenible de materias primas fundamentales. Todas estas iniciativas nacionales entroncan con los planes de acción de economía circular de la UE y las medidas desarrolladas desde 2015. Igualmente, están en consonancia con las principales iniciativas internacionales en materia ambiental, como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible o el Acuerdo de París sobre el cambio climático, tal como se comenta ampliamente en el capítulo 2. Finalmente, con la planificación realizada para las reformas e inversiones del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), aprobado por la UE en junio de 2021, se presentan importantes perspectivas de transformación en los próximos años, que pueden ayudar a superar los notables déficits ambientales en materia de residuos y circularidad. En el siguiente capítulo se puede encontrar un análisis detallado de todas estas acciones y las tomadas a nivel territorial.

4. Los cinco países elegidos -Alemania, Dinamarca, Finlandia, Francia y Países Bajos- destacan por diferentes razones en sus esfuerzos por conseguir una economía circular, ya sea mediante leyes, estrategias, hojas de ruta, planes o programas, como asimismo y desde hace varios años, por múltiples muestras exitosas en sus políticas e implementación práctica. También por su notable dinámica económica y altos niveles de compromiso político y conciencia social en materia ambiental. El anexo II recoge una descripción de las principales iniciativas de economía circular en estos países.

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Figura 2. Indicador líder de productividad de los recursos (€/kg). Fuente: EUROSTAT (2021).

UE27 Dinamarca Alemania España Francia Países Bajos Finlandia

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

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con nuestro actual modelo de uso de los recursos» (CE, 2011), y que el cambio es necesario para garantizar la seguridad del suministro de recursos esenciales, luchar contra el cambio climático y limitar los impactos medioambientales del uso de los recursos. Con este planteamiento se perfila inicialmente la estrategia destinada a convertir a la UE en una «economía circular» basada en una sociedad del reciclado, a fin de reducir la producción de residuos y utilizarlos como recursos, incidiendo en la extracción, el reciclaje, la investigación, la innovación y las soluciones de sustitución (CE, 2011). En el último quinquenio, la UE ha experimentado una cierta mejora en el uso eficiente de los recursos, aunque menos acusada que en los años posteriores a la crisis. En la Figura 2 observamos la evolución de la productividad de los recursos 5 en cinco países seleccionados, en la Unión Europea, y en España. Destaca la experiencia de los Países Bajos por su buen desempeño, que alcanza un valor de 5 €/kg en 2020, el valor más elevado de toda la serie tanto para el país como para el conjunto de países, seguida de la de Francia y Alemania que, aunque registran una evolución menos pronunciada del indicador, ha superado los 3€/kg en el caso de Francia y Alemania está muy próximo a ese valor. Por el contrario, en el caso de Finlandia y Dinamarca, se han mantenido durante todo el periodo en torno a

1€/kg y 2€/Kg respectivamente, lo que indica la inexistencia de una evolución positiva en términos de productividad de los recursos. El caso español resulta especialmente relevante, como venimos señalando en anteriores informes, por el cambio en la tendencia que se registra a partir del año 2008 y que reside en el efecto que la reducción de las actividades de la construcción, las más intensivas en recursos abióticos de la estructura productiva española, tienen sobre el indicador: la reducción del peso de la construcción y su uso intensivo de materiales a raíz de la crisis de 2008 implicó un descenso general de los niveles de consumo material interior, mucho más acentuado que el descenso registrado en términos económicos medido a través del PIB, que provocó que el indicador líder invirtiese la tendencia y mostrase unos valores elevados desde entonces, sugiriendo una mejora en la productividad nacional de los recursos. Sin embargo, esta cuestión no implica que, a nivel estructural, la economía española sea menos intensiva en el uso de materiales, sino que, esto se debe más bien a una cuestión coyuntural que responde a la reducción de la actividad principal y más intensiva en recursos del PIB (la construcción). La tasa media acumulativa (Figura 3), permite analizar la variación promedio por subperiodo de la variable entre dos fechas. Partiendo del

año 2000, se han establecido cuatro periodos de cinco años, para conocer de manera más específica la variación que ha tenido lugar en la evolución del indicador a lo largo del periodo de estudio seleccionado.

5. La productividad de los recursos que se refiere a la cantidad de valor añadido que se genera en base al uso de una cantidad determinad de materiales y que se ha estandarizado en torno al cociente de producto interior bruto entre consumo material interior (PIB/CMI). Este indicador nos permite comprender la incidencia que, sobre el consumo de materiales nacional, tiene el proceso productivo.

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Figura 3. Tasa media acumulativa de la productividad de los recursos: España y UE-27 (2000-2020). Fuente: Elaboración propia a partir de EUROSTAT (2021).

-1

-2

2000-2020 3,78

2005-2010 6,33 2,95

2010-2015 6,20 1,58

2000-2005 -1,13 0,13

2015-2020 0,83 0,54

Tasa media acumulativa PR España

Tasa media acumulativa PR UE

1,45

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En el caso español, utilizando la tasa media acumulativa, podemos empezar a vislumbrar una tendencia: desde 2010, pero especialmente a partir de 2015, tiene lugar una reducción de la tasa productividad de los recursos respecto de los periodos anteriores que, se puede explicar, entre otros motivos, por una recuperación en los niveles del consumo material interior que se inicia en el año 2014. De ahí que la variación registrada en el periodo 2015-2019 en el indicador líder (0,83%) sea menor que la registrada en los periodos inmediatamente anteriores (6,20% de 2010 a 2015, y 6,33% de 2005 a 2010). El incremento tan acentuado del indicador líder desde 2008 —un periodo que podríamos incluso denominar como de «desacoplamiento relativo coyuntural» 6 — y que hemos asociado a la reducción de la participación del sector de la construcción en la generación de valor añadido en el caso español, se debe complementar con un análisis de la evolución de la propia variable del consumo material interior. En la Figura 4 se comparan la evolución del PIB y el CMI, junto con el propio indicador de productividad de los recursos, en España y en la UE. En este sentido, podemos detectar que, en los últimos años, en España, los valores del PIB y del CMI discurren en torno a una línea de tendencia ascendente, aunque a una velocidad menor a la que lo hacían en momentos anteriores a la crisis financiera

y económica de 2008, donde además el crecimiento de las necesidades de materiales era superior al crecimiento del PIB. En el periodo 2015-2019 se invierte esta situación, y aunque se observa una recuperación tanto del PIB como del CMI, las necesidades materiales en España crecen a un ritmo inferior al del PIB (4% frente a un 11%). De otro lado, la reducción de la actividad económica que ha tenido lugar a raíz de la crisis sanitaria provocada por de la Covid-19 también se ha dejado sentir en las dimensiones económica y material. Si nos atenemos a la variación del PIB 7 entre 2015 y 2020, esta se reduce a apenas un 1,3%. En términos materiales, se produce un descenso del consumo material de un 6% entre 2015 y 2020, que se explica por la súbita detención de la actividad económica.

6. Se produce un desacoplamiento relativo cuando durante el periodo considerado se observa crecimiento tanto del PIB como del CMI, pero el ritmo de crecimiento de este último es inferior al del PIB. El desacoplamiento absoluto se produce cuando el crecimiento del PIB va acompañado de un descenso en el CMI. De esta forma, las necesidades materiales y la presión que estas ejercen sobre el medioambiente, disminuye aun con crecimiento económico. 7. En volúmenes encadenados de 2015

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