Se trata de un primer informe que forma parte del proyecto 'El impacto de la robótica avanzada en el sistema de las relaciones laborales'. Este estudio fue uno de los proyectos seleccionados en la convocatoria 2017 del Programa de Innovación Abierta (PIA) de Cotec.
El impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social
El impacto de la robótica avanzada en el sistema de las relaciones laborales
El impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social
El impacto de la robótica avanzada en el sistema de las relaciones laborales
MARÍA JOSÉ CABALLERO PÉREZ
Profesora Contratada Doctora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada.
ANTONIA JABALERA RODRÍGUEZ
Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Granada.
PILAR RIVAS VALLEJO
Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Barcelona.
CAROLINA SERRANO FALCÓN [COORDINACIÓN]
Profesora Contratada Doctora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada.
RAQUEL VIDA FERNÁNDEZ
Doctora en Derecho. Profesora Colaboradora de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada.
Proyecto seleccionado dentro de la convocatoria 2017 del Programa de Innovación Abierta (PIA) de la Fundación Cotec para la Innovación Este proyecto ha contado con el apoyo técnico del Departamento de Economía y Finanzasde la Fundación Cotec
El impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social
ÍNDICE
ABREVIATURAS 4 RESUMEN EJECUTIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2. Premisas iniciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3. Medidas a corto-medio plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3.1. Medidas que inciden en la financiación por cotización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3.1.1. Medidas que aumentan cotizaciones en casos de destrucción de empleo por motivos de transformación digital en las empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3.1.2. Medidas destinadas a aumentar cotizaciones relacionadas con la transformación digital . . . . 20 3.2. Acudir a la vía impositiva como vía complementaria a la financiación por cotización . . . . . . . . 26 3.2.1. Incorporación de medidas fiscales para potenciar nuestra capacidad tecnológica y reducir su impacto negativo sobre el empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 3.2.2. Medidas fiscales encaminadas a favorecer la formación y capacitación tecnológica de los trabajadores, y en su caso, a fomentar coyunturalmente la contratación y el empleo . . . . 28 3.2.3. Explorar la creación e implementación de nuevos impuestos conectados con la obtención de riqueza en el entorno digital cuyos ingresos se destinen a financiar el gasto en seguridad social 30 3.2.4. Otras posibles medidas de intervención sobre nuestro actual sistema tributario con el objetivo de obtener ingresos adicionales con los que financiar el gasto en seguridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 3.3. Otras medidas indirectas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 4. Medidas a largo plazo 44 4.1. Planteamiento de las medidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 4.2. ¿Será viable un impuesto específico para los robots? 45 4.3. ¿Cotizarán los robotrabajadores a la seguridad social? 48 4.4. ¿Será necesaria la renta básica universal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 5. Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
El impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social
ABREVIATURAS
ADEI: Observatorio para el análisis y desarrollo económico de Internet.
AEVAL: Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios.
AIReF: La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
BEPS: Base Erosion and Profit Shifting
ET: Estatuto de los Trabajadores
I+D+i: Investigación, Desarrollo e Innovación tecnológica
IRPF: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
IVA: Impuesto sobre el Valor Añadido
LGSS: Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social
MOOC: Massive Open Online Course
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
ONU: Organización de las Naciones Unidas
PAE: Políticas Activas de Empleo
PGE: Presupuestos Generales del Estado
RAE: Real Academia Española
RBU: Renta básica universal
TRADE: Trabajador autónomo económicamente dependiente
UE: Unión Europea
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El impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social
RESUMEN EJECUTIVO
La llamada cuarta revolución industrial o Revolución 4.0 va a generar una clara transformación del empleo, en la que aparecerán -cada vez más- nuevas formas de trabajo que podrían contribuir sin duda a acrecentar los actuales problemas finan- cieros del sistema español de Seguridad Social. Además de la influencia en la sostenibilidad del sistema de la última crisis eco- nómica y del progresivo envejecimiento de la población, la transformación digital sin duda es un nuevo factor a considerar -aún pendiente de explorar y estudiar en profundidad- que tendrá una gran repercusión en la sostenibilidad de la Seguridad Social. Este es precisamente el objetivo de este Informe. El análisis del impacto de la transformación digital en el sistema de financiación de la Seguridad Social para contribuir al necesario debate social, académico y político que esta cuestión de vi- tal importancia precisa en nuestro Estado de Bienestar. Para ello planteamos, de la manera más objetiva posible, y sin apriorismos, una eva- luación de los pros y contras de un conjunto de medidas y mecanismos, que pueden contribuir a mejorar la financiación de la Seguridad Social. Precisamente, en las recomendaciones contempladas para los próximos cinco años en el borrador del preacuerdo del Pacto de Toledo que se hizo público el pa- sado mes de febrero de 2019, y que finalmente no fue aprobado, se señala que es preciso encontrar mecanismos innovadores que contemplen la financiación de la Seguridad Social, más allá de las cotizaciones sociales, teniendo en cuenta que la revolución tecnológica implica un incremento de la productividad. Como este reto no se afronta con fórmulas mágicas e infalibles, y para evitar la puesta en práctica del método del ensayo y error -que un sistema de tales dimensio- nes y complejidad no puede permitirse- consideramos que no se pueden dar pasos en este sentido sin contar con una Estrategia Nacional de Tecnología y Robótica Avanzada. Esta Estrategia tendría que partir de una rigurosa y exhaustiva descripción del marco socioeconómico y tecnológico actual, y que delimitara los objetivos a corto, medio y largo plazo y las líneas prioritarias de actuación con el fin de fomentar la produc- ción e incorporación de tecnología avanzada en el ámbito industrial, empresarial, profesional, de servicios y doméstico. Es en el marco de esta Estrategia donde se
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El impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social
tendrían que consensuar las medidas que ayuden a financiar el sistema público de Seguridad Social y siempre teniendo en cuenta otras actuaciones en otros ámbitos, como puede ser la propuesta de medidas de adaptación al nuevo contexto tecnoló- gico de la regulación del mercado de trabajo y otros mercados, normas de defensa de la competencia o la mejora de la política educativa y las políticas activas de em- pleo, como en este Informe apuntamos. Todas ellas analizadas en su conjunto y de forma coordinada y coherente, podrían contribuir significativamente a la sostenibi- lidad y suficiencia del sistema. El marco en el que se tendrían que debatir de forma específica en la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo. Este Informe se centra en analizar propuestas, medidas que de forma directa o indi- recta estén relacionadas con la transformación digital con la intención de que este nuevo factor esté presente, junto con otros factores que son el centro del debate actual (envejecimiento de la población o la precariedad del empleo) sobre la finan- ciación de la Seguridad Social. Partimos de una visión positiva de la transformación digital y de un modelo de Seguridad Social basado en el artículo 41 de la Constitución Española y en un siste- ma de reparto, tal y como plantea la Ley General de Seguridad Social. Es decir que las contribuciones de hoy se destinen a pagar las prestaciones actuales, y con las prestaciones del mañana se paguen las contribuciones futuras. Para ello, el esquema de trabajo se ha dividido en el planteamiento de medidas a corto-medio y a largo plazo, teniendo en cuenta que los cambios en las relaciones laborales producidos por la transformación digital no son disruptivos. En una primera fase a corto-medio plazo sería posible actuar de manera gradual para reforzar el sistema público de la Seguridad Social, sin necesidad, incluso, de acometer una reforma en profundidad del sistema. En todas las medidas a corto-medio plazo hemos razonado tanto sus posibles ventajas como sus inconvenientes dejando abierto el debate. A tal fin, se han clasi- ficado las medidas, para su mejor comprensión, en tres bloques:
• Medidas que aumentan cotizaciones en diferentes situaciones, pero todas ellas relacionadas con la transformación digital.
• Medidas que acuden a la vía impositiva como vía complementaria a la finan- ciación por cotización, tratando de localizar y de proponer posibles soluciones específicas que, desde el ámbito impositivo, incidan directa o indirectamente sobre la financiación de la Seguridad Social.
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El impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social
• Otras medidas que de forma indirecta inciden de forma positiva en la finan- ciación de la Seguridad Social (cómo la Inteligencia Artificial puede influir en la contención del gasto; la necesidad de repensar el uso de la financia- ción pública destinada a la formación profesional para el empleo, o valorar la adecuación de las actuales bonificaciones y reducciones en las cuotas de la Seguridad Social) Por último, se analiza una segunda fase de aplicación de medidas a largo plazo. En esta fase en la que la transformación digital se irá consolidando, será necesario un cambio de mayor alcance de modelo de la Seguridad Social que abarcaría un replan- teamiento de los distintos regímenes de la Seguridad Social, prestaciones adaptadas a un nuevo contexto económico y social, y un cambio completo del modelo de finan- ciación. Sin pretender estructurar aquí un nuevo modelo, hemos apuntado algunas ideas para el debate, por su interés en el nuevo contexto de digitalización. Y ello, tan- to desde el punto de vista del ingreso, como desde el punto de vista del gasto, como cotización o impuestos a los robots y la posibilidad de instaurar algún tipo de meca- nismo de provisión de rentas, como una Renta Básica Universal.
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El impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social
1.INTRODUCCIÓN
Existe un grave problema de financiación de la Seguridad Social que se refleja de forma objetiva en el déficit de 31.000 millones estimado para 2019 por parte de diferentes instituciones, que superará en unos 1.500 millones el previsto en los Presupuestos Generales del Estado de 2018. Además hay que añadir, por un lado, los mínimos históricos en los que se encuentra el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, estimándose que al cierre de este año estará compuesto por algo menos de 1.500 millones de euros (frente a los 67.000 millones de euros que contenía en el año 2011); y, por otro lado, los 60.000 millones de euros en los que el Banco de España calcula que se situará, también durante el presente año, la deuda contraída por la Seguridad Social con el Estado (cifra que triplica los 17.155 millones de euros a los que esta deuda ascendía en el año 2015). Los problemas de sostenibilidad económica de nuestra Seguridad Social han sido una constante durante más de un siglo de andadura de la protección social pública, y han motivado gran parte de las reformas normativas experimentadas hasta la fecha. Hoy en día son dos los factores clave del problema creciente de la financiación de la Seguridad Social que están adquiriendo un mayor y creciente protagonismo cons- tituyendo el centro del debate social, académico y político. Son, por una parte, los efectos que se derivan de la última crisis económica internacional (iniciada en el año 2008). Y, por otro lado, la evolución demográfica de nuestro país, marcada por un progresivo envejecimiento poblacional, derivado del aumento de la esperanza de vida y de un drástico descenso de la natalidad, que se acentuará de forma significa- tiva en los próximos 10-15 años con el progresivo envejecimiento de la población y la jubilación de la generación del baby boom (nacidos entre 1958-1977). Hay un tercer factor que va a tener una gran repercusión en la financiación de la Seguridad Social y que está pendiente de explorar y estudiar en profundidad. Este factor consiste en la transformación del mercado de trabajo por el efecto de la “cuar- ta revolución industrial” o “Revolución 4.0”.
Los estudios existentes no se ponen de acuerdo en cómo afectará al empleo: al- gunos más pesimistas 1 o incluso con predicciones apocalípticas o robocalipse 2
1. Un estudio señala que un 47% del empleo norteamericano total se encuentra en alto riesgo de automatización. Frey, C.B. Osborne, M.A: « The future of employment: how susceptible are Jobs to computerization» , Oxford, University of Oxford, 2013.
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pronostican que la transformación productiva impulsada por los avances tecno- lógicos llevará a la desaparición de un gran número de empleos actuales y, en consecuencia, a un descenso significativo del número de cotizantes al sistema de Seguridad Social 3 . Otros estudios, más optimistas 4 , afirman que esta destrucción de empleo irá sin duda acompañada de la creación de nuevos puestos de trabajos, en tanto que se generarán nuevas oportunidades de mercado en las que reubicar ese excedente laboral. Pero, con independencia de cuál sea la previsión acertada, la automatización de los procesos productivos generará una destrucción y/o transformación del empleo, y las nuevas formas de trabajo que pueden contribuir a acrecentar los actuales pro- blemas financieros del sistema español de Seguridad Social. Sin olvidar los demás factores que hay que tener en cuenta para analizar las re- formas que necesita nuestro sistema de Seguridad Social para lograr el equilibrio financiero, en este Informe nos vamos a centrar en apuntar distintas hipótesis de trabajo relacionadas con la transformación digital.
Antes de ello, es preciso marcar algunas premisas iniciales que serán de utilidad para comprender el contenido de este Informe.
2. Término acuñado por WAY, B.: «Robocalypse: The End of Human Jobs And How Robots Will Replace Them», 2013, Creative Commons ©Ben Way, y empleado por Pedro H. Melo Albuquerque, responsable del Laboratório de Aprendizado de Máquina em Finanças e Organizações de la Universidad de Brasilia (UnB), y citado por Letícia Carvalho en «Pesquisa da UnB mostra que 30 milhões de em- pregos serão substituídos por robôs até 2026», (Recuperado el 4 de febrero de 2019 de: https://g1.globo.com/df/distrito-federal/noticia/2019/02/03/pesquisa-da-unb-mostra-que-30-milhoes-de-empregos-serao-substi- tuidos-por-robos-ate-2026.ghtml?utm_source=facebook&utm_medium=social&utm_campaign=g1&utm_content=post). Vid. Pew Research Center: «AI, Robotics, and the Future of Jobs. Digital Life in 2025». 2014 (Recuperado el 4 de febrero de 2019 de: http://www.pewinternet.org/2014/08/06/future-of-jobs/); Pistoni, Federico: «Robots Will Steal Your Job But That´s OK», 2012, Creative Commons ©Ben Way; Way, B.: Robocalypse : «The End of Human Jobs And How Robots Will Replace Them», 2013, Creative Commons ©Ben Way. 3. A esta conclusión llegó la OCDE en un informe publicado en marzo de 2018 bajo el título « Putting faces to the Jobs at risk of auto- mation », en el que señalaba que alrededor del 14% de los empleos en todos los países de la OCDE tienen grandes probabilidades de ser automatizados, y que otro 32% de empleos sufrirán cambios sustanciales por la influencia de la tecnología y la robótica. A lo que añadía, en relación a España, que al menos el 20% de los empleos existentes corren el riesgo de desaparecer, es decir, uno de cada cinco empleos, y que dicho país ocupa el tercer puesto en el ranking de países de la OCDE con mayor riesgo de automatización de tareas. 4. Se estudian las economías de 21 países de la OCDE, y se llega a la conclusión que ninguna de las economías estudiadas presentaba un porcentaje de empleos en riesgo de sustitución mayor al 13% (ARNTZ, M.T.; GREGORY, T.; ZIEHAHN, U. T.: «The Risk of Automation for Jobs in OECD Countries: A Comparative Analysis», OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 189, OECD Publishing, Paris, 2016. (Recuperado el 30 de septiembre de 2018 de: http://dx.doi.org/10.1787/5jlz9h56dvq7-en). La automatización completa de las ocupaciones será mínima, pues son pocas las profesiones que se pueden automatizar totalmente. También se ha indicado que el 60% de ellas tienen por lo menos un 30% de actividades automatizables. Mckinsey Global Institute: «Un futuro que funciona: automatización, empleo y productividad» (Recuperado el 30 de septiembre de 2018 de: https://www.mckinsey.com/~/media/mckinsey/featured%20insights/digital%20disruption/harnessing%20automation%20for%20 a%20future%20that%20works/a-future-that-works-executive-summary-spanish-mgi-march-24-2017.ashx) Se puede destacar también otro informe sobre el impacto de la robotización en el empleo en Alemania, en el que concluyen que la robotización (industrial) en este país no ha afectado prácticamente en nada al empleo. DAUTH, W.; FINDEISEN, S.; SÜDEKUM, J.; WOESSNER, N.: «The rise of robots in the German Labour Market», Septiembre 2017 (Recuperado el 30 de septiembre de 2018 de: https://voxeu.org/article/rise-robots-german-labour-market)
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2. PREMISAS INICIALES
1. Cuando tratamos el impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social no estamos haciendo referencia a una tecnología en concreto, sino a todo el conjunto de tecnologías que se incluyen en la cuar- ta revolución industrial. 2. El análisis que aquí se ha realizado parte de una visión positiva y de progre- so de la transformación digital en el trabajo. Precisamente por este motivo tenemos que comenzar a analizar su impacto en la sostenibilidad financie- ra de nuestro sistema de Seguridad Social, para que se incorpore de forma justa y equilibrada. 3. Las distintas hipótesis de trabajo que aquí vamos a analizar se enmarcan en el mantenimiento de un régimen público de la Seguridad Social, tal y como establece el artículo 41 de la Constitución Española. No buscamos soluciones externas fuera del marco del sistema de la Seguridad Social porque, a nuestro entender, habría que renunciar al propio concepto de Seguridad Social, con la excusa de la imposibilidad de su sostenimiento 5 . Partimos, tal y como está previsto en la LGSS, de un sistema financiero de reparto. Es decir, las contribuciones y aportaciones económicas que se hagan hoy al siste- ma de Seguridad Social son para pagar las prestaciones actuales; y las prestaciones del mañana, se pagarán con las contribuciones futuras. De ahí la importancia de plantearnos posibles cambios en el modelo de financiación a largo plazo, que res- pondan a las nuevas realidades del mercado de trabajo. En definitiva, nos movemos en la línea de las recientes recomendaciones nego- ciadas y adoptadas por la Comisión Parlamentaria del Pacto de Toledo, con el declarado propósito de contribuir a garantizar la sostenibilidad y suficiencia del sis- tema público de pensiones. 4. Las medidas que se plantean en este Informe y que pretenden abrir un de- bate sobre el impacto de la transformación digital en la financiación de la Seguridad Social se han elaborado partiendo de diferentes fuentes. En fun- ción de la fuente utilizada, se pueden clasificar de la siguiente forma:
5. Recurriendo a fórmulas clásicas como los planes de pensiones o a las más actuales como el uso de la vivienda como moneda de cambio para “soluciones licuadas” (en las que las propiedades inmobiliarias o en particular, la propia vivienda, sea la herramienta de financiación de la pensión de jubilación aplicando la fórmula de su venta como renta de capital).
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• Medidas que parten del ámbito académico, es decir, son medidas que ya la doctrina en el ámbito del Derecho del Trabajo o del Derecho Financiero o Tributario ya había planteado con antelación. • Medidas que tienen ya un antecedente normativo. Es el caso de medi- das que ya están reguladas y se amplían o se adaptan al contexto de la transformación digital, y de medidas que, habiendo sido reguladas en su momento y luego derogadas, pensamos que podrían ser reintroducidas en el actual contexto de transformación digital. • Medidas que se basan en propuestas que ha planteado la Unión Europea o instituciones del ámbito internacional, así como países tanto de Europa, como de Asia y América, líderes en robótica y con un importante avance en la transformación digital. En el ámbito internacional y europeo, estamos en una fase embrionaria de regula- ción sobre la transformación digital. Organizaciones internacionales 6 y países líderes en la transformación digital, concretamente en robótica 7 , empiezan tímidamente a dar respuesta legal a aspectos éticos, a la seguridad, o a ámbitos específicos como es el caso de los coches autónomos. También la Unión Europea refleja su com- promiso por las cuestiones sociales relacionadas con la transformación digital. Es de destacar la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de febrero de 2017 con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre normas de Derecho Civil sobre robótica, donde pide a la Comisión que analice “los diferentes posibles escenarios y sus consecuencias para la viabilidad de los sistemas de Seguridad Social en los Estados Miembros”, dados los efectos que podría tener el desarrollo y la implanta- ción de la robótica y de la Inteligencia Artificial 8 . En definitiva, como el debate de la financiación de la Seguridad Social, unido al de la transformación digital, van a ser el centro de atención en los próximos años, y el acelerado cambio tecnológico va a impulsar la adopción de nuevas medidas nor- mativas, va a ser esencial estar muy atentos las nuevas medidas que se propongan en el ámbito internacional y europeo.
6. Se puede resaltar la gran inquietud de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por estas nuevas tecnologías, como se puede comprobar en la108º reunión de la Conferencia General en el año 2019. 7. Para un análisis jurídico-laboral de los países líderes en robótica, como China, Corea del Sur, Japón, Estados Unidos, Alemania, Reino Unido y Francia véase SERRANO FALCÓN, C.: “Robótica avanzada y relaciones laborales: dificultades, análisis y propuestas”, en VV. AA. El futuro del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en un panorama de reformas estructurales: desafíos para el trabajo decente. (Monereo Pérez, J.L; Tulio Barroso, F.; Las Heras, J. Dirección), Laborum, Murcia, 2018. 8. Se dio un paso atrás en la Resolución mencionada, porque si se examina el proyecto de Informe de 31 de mayo de 2016 con recomen- daciones destinadas a la Comisión sobre normas de derecho civil sobre la robótica se añadía que “debería examinarse la necesidad de exigir a las empresas que informen acerca de en qué́ medida y proporción la robótica y la inteligencia artificial contribuyen a sus resultados económicos, a efectos de fiscalidad y del cálculo de las cotizaciones a la seguridad social”.
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5. Las medidas que aquí se van a analizar se dividirán por etapas. Así se logra atender a las necesidades que se van produciendo, pero a la vez se adelan- tan pasos para afrontar las siguientes que probablemente serán distintas, porque distinto será el contexto en el que se planteen. La división entre me- didas a corto-medio y largo plazo se debe a los siguientes motivos: • No creemos que los cambios en el trabajo producidos por la transforma- ción digital y la automatización originen necesariamente una “disrupción” en el sentido literal de la palabra (según la RAE “rotura o interrupción brusca”), sino más bien un proceso, aunque sin duda será más acelera- do que el habido en otros momentos de la historia. Requerirá de un cierto margen de tiempo para hacerse realidad y trasladarse a nuestras empre- sas y sistema económico en general. Hay estudios en los que se indica que, cara al 2020, no se puede sostener que la automatización sea una grave amenaza para el mercado laboral y no van a destruirse comple- tamente empleos ni a corto, ni a medio plazo. Pero, en la medida que la transformación digital se vaya consolidando, el mercado de trabajo pre- cisará de habilidades de los trabajadores distintas de las que requiere en la actualidad, y podrá ocurrir que no haya tantas personas preparadas produciéndose una situación de desempleo tecnológico 9 . • Aunque los cambios no sean del todo disruptivos, es necesario empezar a tomar medidas desde este momento ya en los distintos ámbitos jurídi- co-económicos y sociales. Tenemos que empezar a caminar, actuar ya mismo, para evitar el colapso del sistema público de Seguridad Social, pero funcionando al mismo tiempo con flexibilidad. Esto significa que lo que se haga puede servir hoy y no dentro de cinco o diez años, es de- cir que el proceso de cambio es y será constante por la evolución de la técnica y por las necesidades vinculadas a la transformación digital, sin olvidar otros factores como el envejecimiento de la población y la preca- riedad del propio empleo. 6. Creemos que este reto no se afronta con fórmulas mágicas e infalibles. Aquí se aportan posibles medidas y se destacan en cada una de ellas, tan- to sus posibles ventajas como sus inconvenientes. Creemos que todas ellas, sean más o menos imaginativas, se puedan explorar. La idea de este informe es intentar alcanzar algún tipo de consenso científico sobre los cri- terios más viables o sostenibles.
9. CEVASCO, L. CORVALÁN, G.: « ¿Desempleo tecnológico? El impacto de la inteligencia artificial y robótica en el trabajo», Revista La Ley 11/07/2018. LA LEY_2018_DESEMPLEO TECNOLOGICO.pdf
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Pero para evitar la puesta en práctica el método del ensayo y error, que un sistema de tales dimensiones y complejidad no puede permitirse 10 , creemos que no se pue- den dar pasos en este sentido sin contar con una Estrategia Nacional de Tecnología y Robótica Avanzada 11 , en la que partiendo de una rigurosa y exhaustiva descrip- ción del marco socioeconómico y tecnológico actual, delimite los objetivos a corto, medio y largo plazo y las líneas prioritarias de actuación con el fin de fomentar la pro- ducción e incorporación de tecnología avanzada en el ámbito industrial, empresarial, profesional, de servicios y doméstico. Es en el marco de esta Estrategia donde se tendrían que enmarcar las medidas para financiar el sistema público de Seguridad Social. Estas medidas que se incluirían teniendo en cuenta otras actuaciones en otros ámbitos y que incidirían en una adecuada transformación digital, se tendrían que debatir de forma específica en la Comisión de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo correspondiente a la próxima legislatura, con el obje- tivo de debatir sobre la financiación de nuestro sistema de Seguridad Social 12 . Finalmente, volvemos a insistir en una cuestión esencial a tener en cuenta como premisa inicial antes considerar de forma completa este Informe: las medidas aquí analizadas están relacionadas exclusivamente con la transformación digi- tal, bien de forma directa o bien de forma indirecta. Se han dejado al margen del Informe otras medidas relacionadas con otros factores que influyen también en la sostenibilidad de la Seguridad Social. Uno de los objetivos de este trabajo es precisamente aportar argumentos en relación con posibles medidas para deba- tir en la Comisión del Pacto de Toledo. Pero, insistimos, en dicha Comisión no se puede acordar ninguna medida relacionada con la transformación digital si an- tes no se ha analizado y debatido de forma integral en una Estrategia Nacional de Tecnología y Robótica avanzada.
10. Aunque, siguiendo a Karl Popper, “la ciencia es una de las raras actividades humanas, tal vez la única, en la cual los errores son seña- lados sistemáticamente y, con el tiempo, constantemente corregidos”, y, por consiguiente, el error es necesario para el progreso de la ciencia. Vid. SUÁREZ ÍÑIGUEZ, E.: «Las fallas de Popper. Una crítica», Andamios, vol. 5, núm. 9, México, dic. 2008 (Recuperado el 1 de febrero de 2019 de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1870-00632008000200007 11. Un primer paso, en este sentido, se ha dado recientemente con la presentación de la Estrategia Española de I+D+i en Inteligencia Artificial, en la que se hace mención expresa a los mecanismos públicos de financiación de proyectos relacionados con la Inteligencia Artificial, articulado, en esencia, a través del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación del Ministerio de Ciencia, Investigación y Universidades (Recuperado el 2 de julio de 2019 de http://www.ciencia.gob.es/stfls/MICINN/Ciencia/Ficheros/Estrategia_Inteligencia_Artificial_IDI.pdf) 12. Dentro de los debates desarrollados en sus últimas sesiones, se ha valorado la posibilidad de incluir una nueva recomendación sobre la economía digitalizada, con el fin de advertir del riesgo financiero que para la Seguridad Social genera la robotización del mercado laboral y, en consecuencia la necesidad de implantar vías complementarias de financiación más allá de las cotizaciones sociales teniendo en cuenta que la revolución tecnológica implica un incremento de la productividad, pero no un aumento del empleo (Recuperado el 2 de febrero de 2019 de https://www.elconfidencial.com/economia/2019-02-19/pacto-toledo-cotizacion-robots-seguridad-social_1833498/)
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3. MEDIDAS A CORTO-MEDIO PLAZO
3.1. Medidas que inciden en la financiación por cotización
3.1.1. Medidas que aumentan cotizaciones en casos de destrucción de empleo por motivos de transformación digital en las empresas El carácter predominantemente contributivo con el que se configura nuestro siste- ma de Seguridad Social, de fuerte influjo bismarckiano 13 , convierte a las cotizaciones sociales en la primera y más importante fuente de financiación del mismo. En términos generales, dicho recurso financiero consiste en una aportación eco- nómica que tanto trabajadores como empleadores están obligados a ingresar, con una periodicidad mensual, al sistema de Seguridad Social, y cuya cuantía está en función de los salarios reales que el trabajador tenga derecho a percibir, sin perjuicio de las particularidades establecidas a este respecto para el trabajo por cuenta pro- pia (en el que la cotización no guarda relación con los ingresos reales del trabajador, sino con la base que libremente elija entre las bases máxima y mínima fijadas para cada ejercicio económico por la Ley de Presupuestos Generales para el Estado). Se trata de una obligación al ejercicio profesional de una actividad lucrativa que genera, a favor del contribuyente, derechos prestacionales ante el acaecimiento de ciertas contingencias que le impidan trabajar, siendo esta finalidad protectora y sustitutiva de rentas salariales la que, en esencia, fundamenta y justifica su imposición legal. Pues bien, las propuestas a corto-medio plazo que aquí vamos a analizar parten de una necesidad que es real: la urgencia por adoptar medidas que incrementen más ingresos para el sistema contributivo de Seguridad Social. Así pues, en esta primera etapa en la que aún no ha irrumpido con toda su fuerza del todo la automatización y robotización de la actividad económica (ni tampoco el problema demográfico), se trata de conseguir el equilibrio del sistema, pero sin hacer grandes cambios en su modo de financiación.
13. Los modelos de Seguridad Social inspirados en el sistema de seguros sociales ideado e implementado en Alemania por Otto von Bismarck, se caracterizan –entre otros aspectos- por ser sistemas de protección obligatoria (y no facultativa) para quienes desem- peñan una actividad profesional (principio de profesionalidad), por imponer tanto a trabajadores como a empleadores la obligación de contribuir a su sostenimiento mediante el ingreso de cotizaciones (principio de contributividad), y por existir una proporcionalidad entre el monto de las cotizaciones vertidas y las prestaciones recibidas.
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En definitiva, la idea en esta fase inicial es recurrir a instituciones o posibilidades legales ya presentes en nuestro sistema de Seguridad Social, sin necesidad de acometer una reforma del mismo en profundidad o de crear recursos o vías de fi- nanciación distintas a las ya existentes dentro de dicho sistema.
A.OBLIGAR A LAS EMPRESAS A SUSCRIBIR Y FINANCIAR UN CONVENIO ESPECIAL CON LA SEGURIDAD SOCIAL PARA TRABAJADORES DESPEDIDOS POR LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA EMPRESA
Descripción de la medida: Una alternativa podría consistir en obligar a las empre- sas a suscribir y financiar un Convenio Especial con la Seguridad Social, al objeto de continuar cotizando por el trabajador despedido (despido colectivo y despido por causas objetivas) y mantenerlo cubierto frente a determinadas contingencias, desde la extinción de la prestación por desempleo que, en su caso, le correspon- da percibir, hasta que encuentre un nuevo trabajo retribuido. De hecho, existe una modalidad de Convenio Especial con la Seguridad Social previsto para situaciones similares aunque limitado a los trabajadores con 55 años o más. Se trata de la modalidad de Convenio regulada en el artículo 20 de la Orden TAS/2865/2003 y destinada a proteger, hasta el momento de acceder a la pensión de jubilación, a los trabajadores que tengan una edad igual o superior a la referida y hayan sido inclui- dos en un expediente de regulación de empleo. Con carácter general, este instituto encuentra su base normativa en el artículo 166.3 LGSS, donde se indica que la suscripción de este tipo de Convenios con la Administración de Seguridad Social será considerada como situación asimilada a la del alta, y en la Orden TAS/2865/2003, de 13 de octubre (por la que se regula el Convenio Especial en el sistema de la Seguridad Social), siendo la finalidad per- seguida, en cualesquiera de sus modalidades, la de permitir que los sujetos que hubieran causado baja en el sistema, por cesar en el desempeño de la actividad pro- fesional, determinante de su encuadramiento en alguno de sus regímenes, puedan continuar cotizando y, en caso de reunir los requisitos, percibir las prestaciones pre- vistas para la cobertura de determinadas contingencias 14 .
14. La finalidad del convenio no es el libre establecimiento de cualquier clase de prestaciones complementarias de carácter privado, sino el dar continuidad al alta en el Régimen General, configurando una situación asimilada a ésta a los efectos de gozar de las presta- ciones y beneficios correspondientes que se otorgarán con arreglo a las normas que las regulan ... de tal manera que la asimilación no puede llevar al beneficiario a adquirir derechos más allá de los que tendría si hubiera permanecido en alta y de acuerdo con las normas que le serían aplicables de encontrarse en tal situación, por lo que, aunque sea voluntaria la suscripción del convenio, lo que con él se establece es una situación asimilada a la de alta en un régimen público y obligatorio de la Seguridad Social, que ha de regirse por las normas de éste (STS de 25 enero 1989). No obstante, se ha de tener en cuenta que también se configura como un mecanismo para quienes, a pesar de seguir trabajando y de alta en el sistema de Seguridad Social, hayan experimentado una disminución de su actividad y, en consecuencia, de sus ingresos derivados del trabajo, y desean mantener similares expectativas de protección.
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Según el art. 9 de la Orden TAS/2865/2003, tal cobertura sólo abarcaría a las con- tingencias comunes, quedando en todo caso excluida la cotización y protección de las contingencias profesionales, desempleo, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional, así como, dentro de los riesgos comunes, los subsidios correspondien- tes a la incapacidad temporal, la maternidad y el riesgo durante el embarazo 15 . No obstante, la propia norma prevé expresamente la posibilidad de que cada una de las modalidades de Convenio reguladas en su Capítulo II, introduzca especificidades de protección, incluyendo o excluyendo de su ámbito determinadas contingencias (art. 1.2 Orden TAS/2865/2003). Lo que, en nuestro caso, podría justificar la cober- tura y financiación de ciertas contingencias con una considerable probabilidad de incidencia en los beneficiarios del Convenio propuesto (trabajadores/as despedidos como consecuencia del cambio tecnológico en su empresa), tales como la mater- nidad o la paternidad y, por supuesto, la formación profesional, dado que la mejora de su empleabilidad es un elemento esencial en relación con las personas que pier- den su empleo a consecuencia de la revolución tecnológica. De otro lado, aunque la suscripción de este tipo de Convenios con la Seguridad Social se suele configurar con carácter voluntario para el trabajador, en el caso pro- puesto devendría obligatoria para la empresa por imperativo legal. Si bien cabría exceptuar de su aplicación a las y los trabajadores que no superaran un mínimo de antigüedad en la empresa, como podrían ser aquéllos que hubieran prestado sus servicios laborales para la misma durante un periodo inferior a seis meses. En lo que respecta a la obligación de cotizar, el sujeto obligado y responsable se- ría obviamente la empresa y, a pesar de que el art. 6.2, apartado 2.1, de la Orden TAS/2865/2003, otorga al interesado la facultad de elegir la base por la que cotizar de entre las distintas que en el mismo precepto se prevén, también cabría la posibi- lidad –como ocurre en determinadas modalidades de Convenios Especiales- de fijar una base concreta que guarde relación con el promedio de las bases de cotización por contingencias comunes que hubieran correspondido al trabajador en un perio- do temporal inmediatamente anterior al del cese. Ventajas: En primer lugar, sería una medida recaudatoria, pues se evitaría que la recaudación de las cuotas sociales (vinculada a la existencia de trabajo humano) quedara mermada ante una reconversión tecnológica industrial, haciendo compati- ble progreso empresarial y bienestar social.
15. Cabría plantear si esta exclusión normativa también abarcaría a otras prestaciones, íntimamente relacionadas con las citadas en cuanto a finalidad y situaciones protegidas, pero no existentes en el sistema de Seguridad Social en la fecha de aprobación de la Orden TAS/2865/2003, como son las prestaciones por paternidad o riesgo durante la lactancia natural.
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En segundo lugar, esta medida permitiría mantener un considerable nivel de protec- ción social para quienes, como consecuencia de la robotización o automatización de su sector o empresa, se vieran expulsados del mercado laboral. Y es que, además de percibir la prestación por desempleo que, en su caso, les pudiera corresponder, seguirían cotizando al sistema hasta encontrar un nuevo empleo de cara a generar futuros derechos prestacionales. Inconvenientes: A primera vista, la aplicación imperativa de la medida podría deses- timular que las empresas adoptaran procesos de transformación digital y mejoraran su posición competitiva en el mercado. Pero entendemos que el coste derivado para las empresas de la suscripción de Convenios con la Seguridad Social sería compensado con el aumento de beneficios económicos y el ahorro en costes la- borales y de Seguridad Social que podrá llevar aparejada la automatización de sus procesos productivos. En cualquier caso, cabría plantear la posibilidad de eximir de esta medida a aquellas empresas que, pese a haber acometido una reconversión tecnológica/digital, pre- senten y acrediten una situación económica vulnerable. Descripción de la medida: Otra medida que cabría plantear para garantizar la soste- nibilidad del sistema de Seguridad Social a corto-medio plazo consistiría en obligar a las empresas que prescindan de puestos de trabajo como consecuencia de la automatización de sus procesos productivos a aportar a la Seguridad Social, de for- ma capitalizada y en un solo pago o en pagos fraccionados, una cuota especial por robotización. Esta cuota se destinaría a financiar las prestaciones del sistema en general, sin generar derechos prestacionales de forma particular para el concreto trabajador cuyo contrato se extinga por la causa aludida. En este caso, solo se cotizaría por contingencias comunes (con exclusión de los ries- gos profesionales) —aunque cabría plantear la inclusión y financiación también del desempleo—, y la cuota se calcularía respecto del total de puestos de trabajo amorti- zados. De este modo, para determinar la base de cotización, se tendría en cuenta la media de las bases por las que vinieran cotizando los trabajadores despedidos, y la cuantía resultante, una vez aplicada a esa base los tipos de cotización correspondien- tes a las contingencias cubiertas, se multiplicaría por el promedio de los años que les restara a dichos trabajadores para alcanzar la edad ordinaria de jubilación. B.CUOTA ESPECIAL POR ROBOTIZACIÓN PARA EMPRESAS QUE PRESCINDAN DE PUESTOS DE TRABAJO COMO CONSECUENCIA DE LA AUTOMATIZACIÓN DE SUS PROCESOS PRODUCTIVOS
Esta medida económica, cuyo pago estaría a cargo exclusivo de la empresa, no sólo operaría cuando las extinciones de contratos de trabajo se efectuaran de forma
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colectiva o plural –supuesto en el que habría que recurrir al promedio de bases de cotización y de años que resten a todos los trabajadores afectados para alcanzar la edad ordinaria de jubilación-, sino que también se aplicaría a los casos en que la extinción del contrato fuera individual. Supuesto en el que la cuota se calcularía tomando el promedio de bases de cotización del trabajador en cuestión, en los úl- timos seis meses, y multiplicando la cuantía resultante de aplicar a dicha base los tipos correspondientes, por el número de años que le falten al trabajador para cum- plir la edad ordinaria de jubilación. Por otra parte, cabría limitar la obligación empresarial de abonar esta cuota es- pecial por robotización a los casos en el que el trabajador despedido acreditara un mínimo de antigüedad en la empresa (de seis meses a un año), previo estudio del impacto que esta opción normativa podría causar en los trabajadores tempo- rales, ante el riesgo de que con ella se estuviera incentivando la resolución de las relaciones laborales de menor duración en el tiempo. También podría contemplar- se exceptuar de esta específica obligación de cotizar, de un lado, a las empresas que, a pesar de haber prescindido de parte de su personal como consecuencia de la automatización de ciertas fases de su ciclo productivo, acrediten contratar, en para- lelo, otro tipo de perfiles profesionales relacionados con la tecnología y, en términos agregados, mantengan o aumenten su plantilla, y, de otro lado, los casos en los que la extinción de la relación laboral obedezca a una falta de adaptación del trabajador a las mejoras tecnológicas introducidas en la empresa (causa de despido por cau- sas objetivas conforme al artículo 52.b ET). Ventajas: Aunque con esta cuota el trabajador no obtendría un beneficio social par- ticularizado, su exigibilidad sí podría tener una repercusión económica positiva en las arcas del sistema de Seguridad Social al contener los efectos negativos que causa la pérdida de puestos de trabajo sobre los ingresos por cotización. Inconvenientes: Como medida que comporta una responsabilidad económica para la empresa, también existe el riesgo de que su imposición pueda desacelerar la innovación tecnológica dentro de la misma, salvo que no sea percibida como exce- sivamente gravosa, teniendo en cuenta los costes laborales y sociales que podrían ahorrarse por la propia reducción de plantilla. Aun así, también es verdad que el hecho de que, para el cálculo de la cuota a abo- nar, se tengan en cuenta los años que le falten a los trabajadores afectados por la amortización de puestos de trabajo para alcanzar la edad de jubilación, puede ac- tuar como un elemento que estimule la extinción de los contratos de trabajo de los trabajadores de mayor edad, al existir la probabilidad de que sean ellos los primera- mente elegidos por la empresa para rescindir contratos de trabajo.
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C.CAPITALIZACIÓN DEL IMPORTE DE LAS PRESTACIONES DE JUBILACIÓN Y DESEMPLEO COMO CONSECUENCIA DE PROCESOS DE AUTOMATIZACIÓN
Existe una propuesta doctrinal 16 que la podemos denominar “Capitalización de las prestaciones de desempleo y de jubilación derivadas de procesos de automati- zación”. La doctrina que la avala ha propuesto introducir un nuevo apartado en el artículo 110 LGSS con un contenido similar al del apartado 3, con el siguiente tex- to: “En materia de pensiones causadas por jubilación y prestaciones por desempleo, cuando los empresarios hayan llevado a cabo procesos de automatización roboti- zada o incorporación de sistemas de inteligencia artificial a sus procesos, que hayan supuesto una destrucción de empleo en los términos fijados reglamentariamente, se procederá a la capitalización del importe de dichas pensiones, debiendo los empre- sarios implicados constituir en la Tesorería General de la Seguridad Social, hasta el límite que reglamentariamente se determine, los capitales coste correspondientes”. Ventajas: Esta medida supondría trasladar a las empresas el coste de las prestacio- nes que se devenguen como consecuencia de la destrucción de empleo por razón de procesos de automatización y robotización y consecuentemente, aliviar a medio plazo este peso para las arcas del sistema de Seguridad Social. Inconvenientes: Este tipo de reforma constituiría un gravamen para las empresas que digitalizan sus procesos de producción, con el potencial riesgo que podría con- llevar, lo que no sería conveniente en un entorno de competencia globalizada. Como cualquier medida que encarezca potencialmente la mano de obra, sobre todo la de menor cualificación, podría tener como consecuencia ser un estímulo a la deslocali- zación de la actividad empresarial, ya fuera porque hubiera empresas que decidieran trasladar su producción fuera de nuestro país, ya por la no implantación de nuevas actividades empresariales en España. Ante estos inconvenientes, cabría plantearse una vía intermedia: la regulación de este tipo de instrumentos como vías alternativas voluntarias para las empresas, y que pudieran asumirse en la negociación con la representación de los trabajadores de la reestructuración empresarial. Ello podría facilitar la implantación de medidas dirigidas a la transformación digital de las empresas y minimizar sus costes la- borales en términos de conflictividad laboral, así como las consecuencias de los procesos de reajuste de plantillas derivados de automatización de los procesos productivos, que podrían compensarse con incentivos fiscales diseñados a este fin.
16. QUILEZ MORENO, J.M., APARICIO CHOFRÉ, L.: «Robots e inteligencia artificial: ¿Debería exigirse algún tipo de cotización», Diario La Ley, núm. 5, sección Ciberderecho, (2017). La Ley 2700/2017.
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3.1.2. Medidas destinadas a aumentar cotizaciones relacionadas con la transformación digital
Antes de pasar a explicar las medidas que podrían valorarse a tal fin, es necesario ad- vertir que, en esta fase a corto-medio plazo, no se plantean medidas relacionadas con la contribución directa de los robots a la Seguridad Social, ni por la vía de la cotización (cotizando los robots a la Seguridad Social), ni tampoco creando un impuesto especí- fico para los robots, a pesar de la existencia de planteamientos en este sentido desde diferentes ámbitos. Nuestra posición al respecto, la planteamos en el apartado co- rrespondiente a las medidas sugeridas como solución a largo plazo.
A.COTIZACIÓN ESPECIAL DE SOLIDARIDAD EN EMPRESAS ROBOTIZADAS (YA EXISTENTES O DE NUEVA CREACIÓN)
Descripción de la medida : La cotización por solidaridad es una medida ya existente en nuestro sistema de Seguridad Social pero ligada al conocido como “ envejeci- miento activo ”. Expresión con la que el art. 214 LGSS alude a una modalidad de jubilación que fue introducida en el 2013 17 con el declarado propósito de reforzar la sostenibilidad del sistema de Seguridad Social, y que consiste, en términos gene- rales, en la posibilidad de que los pensionistas de jubilación que, además de otros requisitos, acrediten una larga carrera de cotización, puedan compatibilizar el perci- bo de su pensión con el desempeño de cualquier actividad profesional, por cuenta propia o ajena y a tiempo completo o parcial. A efectos de cotización, el art. 153 LGSS dispone para estos casos en los que el pensionista decide compatibilizar trabajo y pensión, que tanto él, en calidad de tra- bajador, como su empleador, quedarán exentos de cotizar por todos los conceptos, excepto por contingencias profesionales e incapacidad temporal. Aun así, sí quedarían sujetos a “una cotización especial de solidaridad del 8 por ciento sobre la base de cotización por contingencias comunes, no computable a efectos de prestaciones, que se distribuirá entre ellos, corriendo a cargo del empre- sario el 6 por ciento y del trabajador el 2 por ciento”. Atendiendo al contexto normativo donde se ubica esta figura legal, así como a la ar- ticulación que la propia medida recibe, podemos extraer alguna conclusión valiosa para el tema que nos ocupa.
17. A través del Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo (BOE de 16 de marzo de 2013).
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