ADMINISTRA CIÓN ELEC TRÓNICA Y PERSONAS MAYORES Mejoras en el acceso y uso de la Administración
electrónica por parte de las personas mayores
ADMINISTRA CIÓN ELEC TRÓNICA Y PERSONAS MAYORES
Mejoras en el acceso y uso de la Administración
electrónica por parte de las personas mayores
diciembre | 2021
UNIVERSIDAD DE MURCIA, DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA
Salvador Manzanera-Román Francisco Eduardo Haz Gómez
CON EL APOYO TÉCNICO DEL DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN DE LA FUNDACIÓN COTEC
Ainara Zubillaga (directora de Educación y Formación) Iria Mata (técnica de proyectos educativos)
ISBN: 978-84-09-40882-5
Mejoras en el acceso y uso de la Administración electrónica por parte de las personas mayores
Ín DI CE
01. INTRODUCCIÓN y reflexiones 6
1.1. Una nueva forma de polarización en la sociedad digital: la brecha digital 7
1.2. Una nueva forma de exclusión social: la digital
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1.3. Asistencia y capacitación. Dos medidas para un escenario inclusivo
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02. Metodología
2.1. Técnicas cuantitativas y la herra- mienta delphi como técnica mixta 13
2.2. Técnicas cualitativas. El análi- sis documental
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03. ESTRATEGIAS EN EL ACCESO Y USO DE LA ADMINISTRACIÓN ELEC- TRÓNICA. RIESGOS Y OPORTUNIDADES PARA LAS PERSONAS MAYORES 18
3.1. Riesgos y oportunidades de la Administración electrónica para las personas mayores 3.2. Estrategias de acceso y uso de la Administración electrónica por parte de las personas mayores
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04. Líneas de acción
4.1. Diagnóstico de las competencias o habilidades digitales del funcionariado
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4.2. Asistencia directa a las personas mayores. Las Oficinas de Asistencia en Materia de Registro y otros recursos
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4.3. Aprovechamiento de la experiencia de las personas mayores usuarias en el diseño de aplicaciones 4.4. Capacitación en competencias digitales. Personas mayores y funcionariado
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4.4.1. Capacitación en competencias digitales de las personas mayores
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4.4.2. Capacitación en competencias digitales del funcionariado
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4.5. Infraestructura: red y dispositivos
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4.5.1. Bono de conectividad social para el acce- so a internet orientado a las personas mayores
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4.5.2. Bono de conectividad social para el uso de dispositivos informáticos orientados a perso- nas mayores 48
4.6. Conectividad social: red pública y abierta 50
Bibliografía
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INTRO DUCCIÓN y Re flexio nes
01.
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Este informe realiza un análisis de la situación del proceso de digitalización de las adminis- traciones públicas a través de la implantación de la Administración electrónica con una doble intención: en primer lugar, determinar las cau- sas que impiden la normalización en el acceso y uso de los servicios públicos digitalizados de las administraciones públicas por parte de las personas mayores; y, en segundo lugar, establecer una serie de medidas que puedan mejorar la adaptación de la Administración electrónica a este colectivo, que favorezcan un mejor acceso y uso de los servicios públicos digitalizados para que no se vean mermados los derechos de las personas mayores y, por tanto, se eviten situaciones de desigualdad, vulnerabilidad y exclusión social de carácter digital. Asimismo, los avances hacia una sociedad cada vez más envejecida y digitalizada son muy patentes en la actualidad. Es evidente que el uso de las nuevas tecnologías ha generado, desde hace décadas, un proceso de digita- lización de las sociedades, lo cual se refleja en diferentes ámbitos sociales, tales como el productivo, el político y, por supuesto, el que es objeto de análisis en este informe, el de la Administración electrónica. Además, las admi- nistraciones públicas han aprovechado el auge de las nuevas tecnologías para proceder a la modernización de sus organismos con el ob- jetivo de mejorar su eficiencia administrativa, incrementar la transparencia y la participación, garantizar servicios digitales fácilmente utiliza- bles por la sociedad y potenciar la seguridad jurídica.
Por otra parte, la conjunción del proceso de digitalización —tanto de las sociedades como de las administraciones públicas— con el pro- ceso de envejecimiento de la población está generando ciertas tensiones o conflictos en los colectivos vulnerables, como es el caso de las personas mayores. Asimismo, el análisis de la situación de este colectivo, en cuanto a su relación con los servicios digitalizados de las administraciones públicas, hace pensar en el surgimiento de una nueva situación de riesgo o de vulnerabilidad social: la digital. Por ello, el análisis que se ha plasmado en este informe se ha orientado hacia la consideración de ciertas medidas dirigidas a la mejora en el acceso y uso de la Administración electrónica por parte de las personas mayores. 1.1. Una nueva forma de polarización en la so- ciedad digital: la bre- cha digital La tendencia hacia una sociedad cada vez más digitalizada se refleja en todos los indicadores que las autoridades españolas y europeas han desplegado para la medición del grado de pe- netración de las nuevas tecnologías en los di- ferentes ámbitos (político, económico y social). En este sentido, la evolución de España en el proceso de digitalización económica y social es muy positiva, pues es especialmente nota- ble en la conectividad y los servicios públicos digitalizados. En relación con la infraestructura o la posesión de equipamiento o dispositivos informáticos, la tendencia ha sido creciente, de manera que, en el año 2020, la mayoría de los hogares españoles ya disponían de un disposi-
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tivo de telefonía móvil con conexión a internet y, además, la práctica totalidad de las viviendas (un 95,4 %) también tenía conexión a internet, según la Encuesta sobre equipamiento y uso de tecnologías de información y comunicación en los hogares (INE, 2020) . El colectivo de las personas mayores se ha sumado al proceso
En general, el nivel de competencias o habi- lidades digitales de las personas mayores, independientemente de que se considere el básico o el más avanzado, es muy bajo. A pesar de ello, en los últimos cinco años se ha observado un crecimiento significativo del nivel competencial, pues el porcentaje de personas mayores con competencias o habilidades digi- tales básicas se ha incrementado en un 44,4 %, mientras que la proporción de personas mayo- res con competencias digitales avanzadas ha crecido en un 71,5 % (Eurostat, 2020). Así pues, estas diferencias observadas en- tre las personas mayores y las más jóvenes demuestran la existencia de una brecha digital por edad. A pesar de su reducción, se mantie- ne persistentemente en el tiempo, lo que ha generado una polarización social en un nuevo ámbito, como es el de las competencias o habilidades digitales, y que, además, ha llevado al colectivo de las personas mayores hacia una nueva situación de desigualdad y vulnerabili- dad sociales. 1.2. Una nueva forma de exclusión social: la di- gital La tecnología se ha situado como el instru- mento central en la llamada sociedad digital y ocurre lo mismo en el caso de la Administra- ción electrónica. El proceso de digitalización de las administraciones públicas en España se encuentra en una muy buena posición en el contexto de la Unión Europea si se tienen en cuenta los indicadores que miden la interac- ción de la ciudadanía con la Administración electrónica. En cuanto a las cifras, el 28,9 % del colectivo de las personas mayores manifiesta haber interactuado a través de internet con las admi- nistraciones públicas en el año 2020, mientras que el 21,3 % de dicho grupo de edad dice haber presentado formularios oficiales a través de internet en los últimos doce meses (Eu- rostat, 2020). La evolución observada ha sido
de digitalización desde posiciones retrasadas o de desventaja.
Sin embargo, el colectivo de las personas mayores se ha sumado al proceso de digi- talización desde posiciones retrasadas o de desventaja, aunque en la última década se ha observado un crecimiento extraordinario en el porcentaje de personas mayores usuarias de internet. No obstante, aún existe cerca de un 25 % de personas mayores de 65 años que manifiestan no haber utilizado nunca internet (Eurostat, 2020). Esto hace que persistan las diferencias entre las personas mayores y las más jóvenes, e incluso se ha observado que también existen tales contrastes en el seno del propio colectivo de personas mayores, pues el número de las que utilizan internet se va reduciendo drástica- mente a medida que la edad es más avanzada. Si ya existen diferencias en el acceso a los dis- positivos informáticos, la conectividad y el uso de internet entre las personas mayores y los grupos de edad más jóvenes, tales diferencias también se muestran en las competencias o habilidades digitales, lo que tiene importantes repercusiones sociales para el colectivo de las personas mayores.
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extraordinaria en la última década y, especial- mente, en los últimos tres años en los que pa- rece que la situación de pandemia ocasionada por la C ovid-19 ha dado un impulso notable al uso de la Administración electrónica por parte de las personas mayores. A pesar de esta evolución, todavía existe un margen de mejora considerable. Se debe tener en cuenta que la interacción de las personas mayores con las administraciones públicas es aún escasa, dado que se limita a la obtención de información de los sitios web de las administra- ciones públicas y, en menor medida, a la descar- ga de formularios oficiales, así como su envío una vez cumplimentados, lo que contrasta con el resto de los grupos de edad considerados, pues estos interactúan en mayor medida. Algunas de las razones de esta situación son las siguientes: • La falta de competencias o habilidades digitales para realizar los trámites admi- nistrativos a través de internet de manera autónoma. • El no poseer los instrumentos necesarios para la realización de dichos trámites, tal y como es la firma o certificado electrónico o incluso haber tenido problemas con estas herramientas. • El desconocimiento que existe, en muchas ocasiones, sobre la oferta de los servicios digitalizados de las administraciones públi- cas. • La falta de confianza en el entorno digital y en los instrumentos novedosos, que están alejados de su control. • La falta de necesidad de realizar trámites con las administraciones públicas. Todos estos motivos, que limitan el uso de la Administración electrónica por parte de las per- sonas mayores, harán que dicha administración se convierta en una barrera que potencie, ade- más, el acceso desigual a los servicios públicos por parte del colectivo de las personas mayores. Asimismo, esto conculca sus derechos de ciu- dadanía y también puede generar problemas de convivencia social, mayor soledad y aislamiento
social, a lo que se ha de añadir el incremento de los hogares unipersonales habitados por perso- nas mayores de 65 años. En definitiva, el proceso de implantación de la Administración electrónica puede potenciar, en una sociedad polarizada por la brecha digital, el surgimiento de una nueva forma de exclusión social: la digital. El riesgo de exclusión social de carácter digital en el colectivo de las personas mayores ha potenciado en este sector de la población es- trategias propias para mejorar su relación con la Administración electrónica. Por el momen- to, según el análisis realizado, las personas mayores se apoyan en su red sociofamiliar para realizar trámites administrativos a través de internet. Así, se puede decir que existen dos tipos de personas mayores en relación con la actitud personal que muestran cuando interactúan con la Administración electrónica, independientemente de que se disponga de la ayuda efectiva de dicha red de apoyo so- cio-familiar. Por un lado, está el tipo pasivo o de dependencia deliberada, el cual se apoya constantemente en personas de confianza de su entorno más próximo para estas gestio- nes; y, por otro, está el tipo activo, que invierte esfuerzos y recursos propios para realizar los trámites administrativos a través de internet. Igualmente, se ha comprobado que las personas mayores han desarrollado técnicas de autofor- mación para utilizar internet y manejar los dispo- sitivos informáticos. Este conjunto de estrategias revela una peligrosa tendencia a la externalización de costes por parte de las administraciones pú- blicas, los cuales recaen sobre la ciudadanía; por lo tanto, las estrategias de adaptación de ciertos colectivos, como el de las personas mayores, están siendo asumidas en exclusiva por estas. Por tanto, a este colectivo se le estaría negando tanto el acceso como el uso de determinados servicios públicos a los que el resto de la ciudadanía tendría acceso sin problema alguno, convirtiéndolos en ciudadanía de segunda.
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1.3. Asistencia y capaci- tación. Dos medidas para un escenario inclusivo Las administraciones públicas no deben dejar al colectivo de personas mayores —afectado en su mayoría por la brecha digital— a la deri- va, hacia una nueva forma de exclusión social, como es la digital, por la que se conculcan sus derechos de ciudadanía. Por lo tanto, el proceso de implantación de la Administración electrónica tiene ante sí una serie de retos muy importantes para evitar que dicho proceso se convierta en un factor de discriminación social. Es innegable, además, que las instituciones han tenido —y tienen— la voluntad de que los servicios públicos prestados por las distin- tas administraciones públicas sean cada vez más personalizados y proactivos y que estén orientados a la ciudadanía, es decir, centrados en las características y necesidades de deter- minados colectivos vulnerables, como es el caso de las personas mayores. De esto se han encargado toda una serie de leyes, reglamen- tos y planes que se han ido sucedido en las últimas décadas, aunque no han terminado de ser regulaciones con un alto grado de sensibi- lización y compromiso con dichos colectivos vulnerables. Por lo tanto, este informe propone una serie de medidas centradas en el papel de las admi- nistraciones públicas como actor clave en la generación de un escenario más inclusivo tras la implantación de la Administración electróni- ca. Estas medidas se materializan en el apro- vechamiento de la experiencia de las personas mayores usuarias para el diseño de aplicacio- nes informáticas con mejor usabilidad, el per- feccionamiento en el acceso y uso de internet y los dispositivos informáticos, la mejora de la conectividad social y, sobre todo, la asistencia y la capacitación de las personas mayores. Estas últimas medidas se constituyen como los dos ejes clave sobre los que se asientan las posibilidades de éxito del resto.
Con la comprobación de la preferencia de las personas mayores por la presencialidad en la realización de los trámites con las administra- ciones públicas, las Oficinas de Asistencia en Materia de Registro (OAMR) —definidas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimien- to Administrativo Común de las Administracio- nes Públicas (en adelante, Ley 39/2015)— se presentan como un elemento fundamental. La decepción que ha ocasionado el Reglamento de Actuación y Funcionamiento del Sector Pú- blico por Medios Electrónicos —aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo—, debido al escaso desarrollo de las funciones de las Oficinas de Asistencia en Materia de Re - gistro, obliga a que este servicio sea reorienta- do hacia su humanización, la asistencia directa y el apoyo a las personas mayores de 65 años, teniendo en cuenta sus características, necesi- dades y especificidades concretas. Igualmente, la asistencia a las personas mayores en la tramitación administrativa a través de internet debe sufrir un triple proceso de descentralización: (i) de tipo fijo, mediante la multiplicación de los puntos de atención y asistencia; (ii) de tipo móvil e itinerante; y (iii) de tipo domiciliario, de manera que se lleve la asistencia a los hogares de las personas ma- yores. Con esto se consigue el mantenimiento de las personas mayores en su propio contex- to de socialización, lo que genera un clima de confianza óptimo. Por otra parte, la medida enfocada a la capaci- tación de las personas mayores resulta clave para atajar el gran problema de dicho colectivo con la tramitación administrativa a través de internet como es la brecha digital. Teniendo en cuenta las características de este sector de la población, parece fundamental la confección de un itinerario formativo homogéneo, ordena- do y coordinado, además de flexible, para que se puedan ver satisfechas las necesidades de todas las personas mayores.
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La flexibilidad se basa en los siguientes pun- tos:
En definitiva, todos los retos mencionados y las medidas asociadas tienen el objetivo fun- damental de generar un entorno más inclusivo en un contexto social no solo de polarización digital, sino también de creciente riesgo de exclusión socio-digital para las personas ma- yores tras la implantación de la Administración electrónica. Ahora bien, todas las medidas que se han recomendado operan de manera subya- cente en la reducción de la brecha digital. Esta es, definitivamente, la principal dificultad que tienen las personas mayores para relacionarse con las administraciones públicas a través de internet, a pesar de que es evidentemente que se ha dado un proceso de alfabetización digital del colectivo de las personas mayores en los últimos años.
• La capacitación en habilidades digitales de las áreas 1 y 2 del Marco Europeo de Com- petencias Digitales para los Ciudadanos (DigComp 2.1) se debe fraccionar en tres tramos dispuestos de manera consecutiva y gradual.
•Tal capacitación ha de ser impartida en distintos formatos de intensidad y duración.
• Dicha capacitación se debe ofrecer en varios formatos, tales como la formación presencial (a cargo de dinamizadores en nuevas tecnologías, especialistas digitales o el propio funcionariado de las Oficinas de Asistencia en Materia de Registro), el méto- do peer to peer (impartida por personas ma- yores bajo la figura del tutor de formación en competencias digitales de proximidad) o la formación virtual, de manera residual, dirigida a las personas mayores con un nivel básico o intermedio de habilidades digitales. La tipología de personas mayores (activas y pasivas) mencionada anteriormente se puede emplear para el diseño de la capacitación, pues parece que el interés de las personas mayo- res empieza a declinar a partir de los setenta años. Así, las acciones de capacitación po- drían tener esta limitación etaria, además de la relacionada con el nivel competencial, pues se recomienda la capacitación en las áreas 1 y 2 del Marco Europeo de Competencias Digitales para los Ciudadanos (DigComp 2.1), es decir, el nivel de habilidades digitales básicas.
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Metodo logía
02.
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En este informe se han empleado tanto téc- nicas cuantitativas como cualitativas, pues la combinación de ambas posibilita, por un lado, el conocimiento de la situación del proceso de digitalización de las administraciones públicas y, por otro, el de la forma en la que las perso- nas mayores interactúan con dichas adminis- traciones a través de la Administración elec- trónica. Además, también permite establecer un conjunto de medidas para la mejora en el acceso y uso de los servicios digitalizados de las administraciones públicas por parte de las personas mayores. 2.1. Técnicas cuantita- tivas y la herramienta Delphi como técnica mixta Entre las técnicas cuantitativas se encuentra, en primer lugar, la explotación de las fuentes secundarias de información estadística, como son, en primer lugar, la mencionada Digital Scoreboard , con la cual la Comisión Europea publica el índice DESI (Digital Economy and Social Index) y los indicadores asociados a este, que miden el rendimiento y la competitivi- dad digitales o el grado de preparación ante el cambio tecnológico. Tales indicadores son los siguientes: la conectividad, el capital humano (referido al número de usuarios de internet y la adquisición de competencias digitales avanzadas), el uso de internet, la integración de la tecnología digital en los negocios y los servicios públicos digitales. En segundo lugar, la Encuesta sobre el equipamiento y el uso de las tecnologías de la información y la comu- nicación (TIC) en los hogares del INE recoge información sobre el equipamiento tecnoló- gico de los hogares, así como sobre el uso y los nuevos hábitos de la población española respecto a internet. Además, se ha empleado la técnica de carácter mixto (cuantitativo-cualitativo) conocida como técnica Delphi. El principal propósito del uso de este método en este informe es conocer la opinión de diversos expertos de tres ámbitos
específicos —el jurídico-administrativo, el de los derechos sociales y las políticas públicas, y el tecnológico y de la digitalización de la socie- dad— sobre las cuestiones relacionadas con el acceso y uso de la Administración electrónica por parte de las personas mayores. La finali - dad de su parte cuantitativa es la exploración estadística a través de la valoración de las preguntas a través de una escala de Likert con valores comprendidos entre el cero y el diez. La información aportada por la base de datos permite establecer la relación estadística en cuanto al consenso dentro de las variables pro- puestas. Por su parte, la recogida de informa- ción a través de las valoraciones directas de las personas entrevistadas persigue introducir un elemento descriptivo, así como profundizar en el análisis.
Las fases para implementar los tres paneles Delphi fueron las siguientes:
• Diseño del panel de expertos Delphi. En esta fase se procedió a la identificación, ne - gociación y selección del grupo de expertos participantes en la investigación. Dichas personas fueron elegidas según un criterio de muestreo intencional, atendiendo a las siguientes características: conocimiento de la materia, alto prestigio y/o reconocimiento profesional, y representatividad de colecti- vos relacionados con su ámbito de desarro- llo profesional. • Pretest del cuestionario que se va a em- plear en la técnica Delphi. Esta fase, cuyo propósito fue el de validar la herramienta, comenzó con la evaluación de los tres pane- les diseñados de cara a la obtención de in- formación por parte del grupo de expertos. • Segunda ronda de consulta Delphi. Para esta fase se construyó un cuestionario escalar a partir del sistema categorial identificado en la fase anterior. En dicho cuestionario se les pidió a los miembros de cada uno de los paneles que valorasen cualitativa y cuantitativamente cada una de las variables propuestas en cada bloque.
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los pertenecientes al área académica y del conocimiento, a la institucional con amplia ex- periencia en la gestión y planificación de la Ad - ministración pública en sus diferentes niveles (estatal, autonómico y local), y, finalmente, a la profesional con experiencia en la aplicación de procesos de digitalización y modernización de la Administración pública. Previamente, se había contado con una persona experta de cada uno de estos ámbitos para testar prelimi- narmente el cuestionario que se iba a utilizar en la técnica Delphi.
•Tercera y última ronda de consulta Delphi. Dado el consenso obtenido en la ronda anterior en la mayor parte de los indicativos, en esta fase se solicitó valorar la relevancia y el impacto de los ítems seleccionados y se finalizó la consulta Delphi. Para construir este cuestionario se identificaron e incluye - ron aquellos indicativos con un consenso igual o superior al 75 %. Esta aprobación se entendió como el grado de convergencia de las aportaciones en relación con este por- centaje mínimo de acuerdo establecido. En cuanto a los participantes en los paneles de expertos, se recurrió a los tres perfiles básicos de profesionales expertos indicados, esto es,
Tabla 1. Perfiles profesionales de los paneles de personas expertas de los tres ámbitos específicos
N. º
Perfil profesional del panel de expertos del ámbito jurídico-administrativo
Área
P1 Profesor/a titular de universidad (Derecho Administrativo)
P2 Catedrático/a de universidad (Derecho Administrativo)
Académica
P3 Catedrático/a de universidad (Derecho Administrativo)
P4 Profesor/a de universidad
P5 Dirección General de Transparencia y Buen Gobierno (autonómica)
P6 Jefatura del Servicio de Administración e Innovación Pública (autonómica)
Institucional
P7 Dirección General de Nuevas Tecnologías e Innovación (local)
P8 Secretaría Técnica de la Red de Entidades Locales por la Transparencia y el Buen Gobierno (local)
P9 Directivo/a en asociación de juristas digitales
Asociativa
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N. º
Perfil profesional del panel de expertos del ámbito de derechos sociales y políticas públicas
Área
P1 Profesor/a titular de universidad
P2 Profesor/a titular de universidad
P3 Profesor/a de universidad
Académica
P4 Profesor/a titular de universidad
P5 Profesor/a titular de universidad
P6
Subdirección Adjunta de Planificación, Ordenación y Evaluación (estatal)
P7 Dirección del grupo de investigación (estatal)
P8
Técnico/a del Servicio de Planificación y Evaluación (autonómica)
Institucional
P9 Coordinador/a de programas de inclusión y cohesión social (autonómica)
P10 Técnico/a en la Sección de Mayores de la administración local (local)
P11 Técnico/a en Servicios Sociales de la administración local (local)
Técnico/a en el departamento de tercera edad en Entidades del Tercer Sector de Acción Social (ETSAS)
P12
Asociativa / Profesional
N. º
Perfil profesional del panel de expertos del ámbito tecnológico y la digitalización de la sociedad
Área
P1 Profesor/a titular de universidad
P2 Profesor/a titular de universidad
Académica
P3 Profesor/a de universidad
P4 Profesor/a titular de universidad
P5 Profesor/a titular de universidad
P6 Dirección General de Administración Digital (autonómica)
P7 Jefatura de la Sección de Coordinación Informática (autonómica)
P8 Jefatura del Servicio de Modernización Administrativa y TIC (diputación)
Institucional
P9 Técnico/a adscrito a Dirección General de Transformación Digital (autonómica)
P10 Secretaría de la Comisión de Modernización Administrativa (Federación Española de Municipios y Provincias)
P11 Consultor/a privado/a
P12 Consultor/a privado/a
Asociativa / Profesional
P13 Consultor/a privado/a
Fuente: Elaboración propia.
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2.2. Técnicas cualitati- vas. El análisis documen- tal Entre las técnicas cualitativas utilizadas en este informe, se emplearon, en primer lugar, las entrevistas cruzadas semiestructuradas en profundidad que se realizaron a las personas mayores y a sus asistentes. La intención de dichas entrevistas fue profundizar en el conoci- miento tanto de las formas de acceso y uso de
la Administración electrónica por parte de las personas mayores como de las dificultades o limitaciones que estas personas y sus asisten- tes puedan experimentar. La muestra estratégica para la selección de las personas mayores se construyó teniendo en cuenta tres variables relevantes: la edad, el capital cultural y el nivel de competencias o habilidades digitales (Tabla 2).
Tabla 2. Muestra estratégica de personas mayores
Competencias o habilidades digitales
Sexo
Edad
Capital cultural
N.º
Semicompetente
E1
Medio-alto
No competente
E2
65 - 74 años
Compotente
E3
No competente
E4
Medio-bajo
No competente
E5
Hombre
Compotente
E6
Medio-alto
Compotente
E7
A partir de 75 años
Compotente
E8
No competente
E9
Medio-bajo
No competente
E10
Compotente
E11
Semicompetente
E12
Medio-alto
Compotente
E13
Semicompetente
E14
65 - 74 años
Semicompetente
E15
Mujer
No competente
E16
Medio-bajo
No competente
E17
No competente
E18
Medio-alto
No competente
E19
A partir de 75 años
Medio-bajo
No competente
E20
Fuente : Elaboración propia.
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En segundo lugar, se empleó la técnica de entrevistas semiestructuradas en profundidad realizadas a los expertos de los distintos ámbi- tos del proceso de digitalización de la sociedad y de las administraciones públicas en varios momentos del proceso de investigación. Finalmente, se aplicó un análisis documental de tipo simbólico (Adelantado et al., 2013; Gallego et al., 2003; Gallego y Subirats, 2011) que es útil para estudiar los principios, ideas y valores que definen el modelo jurídico relativo al procedimiento electrónico para el caso del colectivo de las personas mayores. Las fuen- tes de información escogidas para tal análisis fueron, por un lado, la documentación referida a la normativa reguladora de la Administración electrónica y, por otro, los planes que dirigen y desarrollan los procesos de digitalización de la sociedad, la economía y las administraciones públicas.
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ESTRATEGIAS EN EL ACCESO Y USO DE LA ADMINISTRA CIÓN ELEC TRÓNICA Riesgos y oportunidades para las personas mayores
03.
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3.1. Riesgos y oportuni- dades de la Administra- ción electrónica para las personas mayores La necesaria digitalización de las adminis- traciones públicas implica tanto una serie de oportunidades o ventajas como inconvenientes o riesgos no solo para los propios organismos públicos, sino también para las personas, especialmente las mayores, que utilizan sus servicios digitalizados .
En cuanto a los riesgos o inconvenientes, estos pueden ser clasificados en dos tipos diferentes: por un lado, aquellos que tienen un carácter interno al estar relacionados con las propias administraciones públicas y los elementos di- rectamente pertenecientes a estas, y, por otro, los de carácter externo o relacionados con la estructura social o la infraestructura necesaria para la implantación y el buen desarrollo de la Administración electrónica (Tabla 3). Evidente- mente, ambos tipos tienen repercusiones sobre el acceso y uso a los servicios digitalizados de las administraciones públicas por parte de las personas mayores.
Tabla 3. Inconvenientes o riesgos de la Administración elec- trónica en cuanto a su acceso y uso por parte de las perso- nas mayores
Tipo
Esfera
Inconvenientes o riesgos
• Aversión al cambio materializada en el uso de las nuevas tecnologías y su aplicación a los procedimientos administrativos por parte del funcionariado público. • Falta de capacitación de parte del funcionariado público. • Falta de recursos humanos para ofrecer una asistencia personalizada a las personas mayores usuarias de las administraciones públicas digitalizadas.
Funcionariado
Internos
Aplicaciones, instrumentos y dispositi- vos digitales
• Lentitud, complejidad y escasa usabilidad de aplicaciones y dispositivos digitales.
• Complejidad del procedimiento administrativo. • Lenguaje demasiado técnico empleado en el procedimiento administrativo. • Falta de interoperabilidad.
Procedimiento administrativo
Económico-materiales
• Falta de disponibilidad de dispositivos digitales o de acceso a internet.
• Brecha digital. • Desconocimiento de la oferta de servicios telemáticos.
Formativo-educativos
Externos
• Desconfianza e inseguridad y falta de motivación entre las personas mayores. • Desconfianza e inseguridad en cuanto a la privacidad y la seguridad.
Personales
Fuente : Elaboración propia.
Como se ha indicado anteriormente, el pro- ceso de implantación de la Administración electrónica también supone una serie de oportunidades o ventajas importantes para la ciudadanía, sobre todo para el colectivo de las personas mayores. Se pueden clasi- ficar en dos tipos (Tabla 4): por un lado, las
ventajas que se relacionan con la gestión y operativa de las administraciones públicas, revirtiendo sus beneficios sobre la ciudada - nía de manera indirecta; y, por otro aquellas que suponen un beneficio claro y directo, especialmente para las personas mayores.
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Tabla 4. Oportunidades o ventajas de la Administración elec- trónica para el acceso y uso de las personas mayores
Tipo
Oportunidades o ventajas
• Accesibilidad (espacial y temporal) • Inmediatez • Transparencia • Incremento de la rapidez, facilidad y comodidad para realizar los trámites administrativos
Directas
• Potencial simplificación de los procedimientos administrativos • Mayor eficacia y eficiencia • Transparencia
Indirectas
• Ahorro de recursos humanos y económicos por parte de las administraciones públicas • Racionalización de los recursos humanos y económicos de las administraciones públicas • Mejora de la gestión de los datos (servicios públicos proactivos y personalizados)
Fuente. Elaboración propia.
3.2. Estrategias de ac- ceso y uso de la Admi- nistración electrónica por parte de las perso- nas mayores El proceso de implantación de la Administra- ción electrónica y los elementos asociados a esta son valorados positivamente por una parte importante de las personas mayores. Sin embargo, se han observado ciertas críticas al considerar que el diseño de la tramitación ad- ministrativa a través de internet no está orien- tado de ninguna manera a las características y necesidades de dicho colectivo. Así, algunas de las personas entrevistadas consideran que la Administración electrónica puede ser ma- nejada por los mayores que aún se mantienen activos tras su jubilación o que disponen de experiencia profesional previa en la realización de este tipo de trámites o en el uso de disposi- tivos informáticos: «Todo ese tipo de documentación digital, de Hacienda o del ayuntamiento no va dirigida a las personas mayores. Como mínimo a nosotros o personas de 60 años o gente activa que estén acostumbradas al manejo de las tecnologías».
(Persona de apoyo de E9, hombre, 84 años, no competente)
«Algunas páginas son difíciles y los términos que utilizan, también. Si no has trabajado o no te has movido fuera de casa en esos ambientes y no has hecho nada, pues no es fácil y menos aún para las personas mayores». (E13, mujer, 66 años, competente) Las críticas se extienden a distintos aspectos relacionados con el proceso de implantación de la Administración electrónica, tales como el propio funcionariado y su falta de capacitación para prestar una asistencia suficiente en el ámbito digital o que estos empleados públicos sean capaces de satisfacer de manera eficien - te la consulta sobre la realización de un trámite administrativo: «La Administración electrónica no ofrece buenos servicios por lo siguiente: falta de formación del funcionariado, falta de buenas páginas web para no tener problemas y luego, la efectividad de que lo que tú solicites te lo resuelvan o no». (E3, hombre, 67 años, competente)
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administrativo (incluso la mera solicitud de cita previa en los servicios de salud) de cualquier nivel de las administraciones públicas (estatal, autonómico o local). Tal y como se ha compro- bado, las personas mayores acuden, preferen- temente, a la ayuda que su entorno familiar más próximo les pueda prestar. Las razones de esta actitud suelen ser diversas como, por ejemplo, la no disponibilidad de un dispositivo informático o de conexión a internet, lo que resulta fundamental, sobre todo, para las per- sonas mayores situadas en la franja de edad entre los 65 y los 74 años: «Pues supongo que mi hija me pediría cita para renovarme el carné de identidad, porque en aquel entonces no tenía móvil con internet». (E14, mu- jer, 65 años, semicompetente) Otro motivo de importancia para acudir al entorno familiar más próximo es la falta de competencias o habilidades digitales suficien - tes para desarrollar el trámite administrativo de manera autónoma e independiente: «Cualquier problema que no sé hacerlo yo en el móvil, mis hijos me lo hacen o me lo solucionan». (E15, mujer, 68 años, semicompetente) «Ahora, con el covid, tampoco puedes perso- narte. Si tienes que hacer algo, te dicen que te tienes que meter en alguna página y hacerlo por internet. Yo, como no lo voy a hacer porque no sé, pues que me lo haga mi hijo o quien sea, pero yo no». (E5, hombre, 74 años, no compe- tente) «Al final, es más cómodo decir “oye, mírame esto” o “pídeme cita en no sé qué”. Y le digo: “Pero si tú puedes meterte en el móvil y lo miras fácil”. Pero, claro, no tiene ganas de ponerse o de molestarse, y me lo pide». (Persona de apoyo de E18, mujer, 70 años, no competente) Por otra parte, también se observa en las per- sonas mayores la existencia de cierta actitud de dependencia deliberada de su entorno fami- liar, pues, al ser conscientes de que disponen
«Las cosas que hay por internet de la Adminis- tración no son precisamente amigables, por eso digo que hay que armarse de paciencia». (E11, mujer, 67 años, competente) Otras críticas significativas realizadas por par - te de las personas mayores en relación con la implantación de la Administración electrónica son las vinculadas con la improvisación obser- vada, especialmente, en las administraciones públicas de carácter local. Según parece, no todos los niveles de las administraciones pú- blicas han sido capaces de soportar la prueba de estrés a la que han sido sometidos por la pandemia de la C ovid-19. «Si es que yo creo que la Administración no estaba preparada para esto. Solo estaba prepa- rada a nivel estatal como Hacienda. La adminis- tración autonómica, unas más y otras menos, pero tampoco lo estaban; están improvisando. Y la administración local, por supuesto, tampoco». (E11, mujer, 67 años, competente) A pesar de las valoraciones hechas sobre el proceso de implantación de la Administración electrónica, el propio avance de la digitali- zación de las administraciones públicas ha tenido como consecuencia que las formas de interacción de las personas mayores con los organismos públicos han cambiado, de mane- ra que han establecido diferentes estrategias para poder realizar la tramitación electrónica a través de internet. Independientemente del perfil de persona mayor que pueda ser consi - derado (en cuanto a su edad, capital cultural y nivel de habilidades o competencias digita- les), las estrategias seguidas por las personas mayores para la realización de cualquier tipo de trámite administrativo se materializan en tres soluciones diferentes: el recurso al ámbito socio-familiar, la realización de dichos trámites en una sede física por parte de un funcionario y la autoformación. En primer lugar, se tiene la red de apoyo socio-familiar como principal instrumento para la realización de cualquier tipo de trámite
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de esta ayuda, no ponen en práctica ninguna estrategia activa de realizar por sí mismas los trámites administrativos a través de internet: «Porque ya se ha cerrado totalmente a las tecnolo- gías. Él me tiene a mí o a mi cuñado; se lo solucio- namos y ya está. Él, ahora mismo, no quiere, porque está cómodo así; no quiere complicarse». (Persona de apoyo de E9, hombre, 84 años, no competente) Finalmente, y teniendo en cuenta que las peticiones de ayuda de las personas mayores siempre son atendidas por su entorno familiar más próximo o su entorno social, también se debe observar que esta ayuda es prestada de manera voluntaria y que, por tanto, puede que, en ciertas ocasiones, no se vea satisfecha en el tiempo y modo más adecuados: «Yo le pregunto a una hermana que tengo y, a lo me- jor, me orienta un poco, aunque muchas veces tam- poco sabe lo que le pregunto. Y le pregunto también a mis hijos, lo que pasa es que… “ya nos veremos”, “luego cuando vaya te lo digo”». (E12, mujer, 72 años, semicompetente) En segundo lugar, y vinculado con este último aspecto, se ha observado la estrategia rela- cionada con recurrir a la asistencia directa del funcionariado de las administraciones públicas para completar el trámite administrativo. A pesar de que la mayoría de las personas mayores entrevistadas han mostrado su preferencia por la red socio-familiar de apoyo por generarles más confianza, dicho colectivo también se muestra tranquilo y confiado cuando el personal público les asiste en la realización del trámite adminis- trativo de manera presencial, siendo este modo muy valorado aún por las personas mayores: «Si voy allí de manera presencial, hago la pre- gunta y me dicen que me lo pueden hacer, si el técnico me lo quiere hacer, pues eso que tengo solucionado. Yo me fío del personal». (E19, mujer, 80 años, no competente)
Igualmente, la valoración que las personas mayores hacen de la asistencia puntual en la obtención de los recursos necesarios para su iniciación en la realización de los procesos administrativos a través de internet, como es el caso de facilitar las contraseñas para acceder a la carpeta ciudadana, es considerable: «Cuando hice el trámite de mi jubilación, la encargada de la oficina me dijo: “Para ver en cualquier administración cómo está tu tema te voy a dar una clave para que con ella te metas en la web de las administraciones públicas y así lo sepas”. Y me fue de mucha ayuda». (E13, mujer, 66 años, competente) También se observa que incluso las perso- nas mayores con perfiles de participación social más activa por encontrarse implicadas en acciones de dirección o coordinación de centros orientados a este colectivo, prefieren que las administraciones públicas les asistan directamente a través del funcionariado, antes de hacerse cargo por sí mismas de la respon- sabilidad única en la realización de los trámites administrativos que le son solicitados: «Es mejor que ponga el ayuntamiento un funcio- nario ahí, un informático y que haga los temas y ya está». (E1, hombre, 65 años, semicompeten- te) En tercer lugar, la estrategia que muchas personas mayores desarrollan en el uso de internet y en el manejo de los dispositivos informáticos es la relacionada con la auto- formación. Muchas de ellas y, sobre todo, las personas de apoyo entrevistadas que asisten a las primeras en la realización de los trámi- tes administrativos a través de internet así lo reconocen, indicando su evolución positiva en los últimos años toda vez que han dispuesto de dispositivos informáticos adecuados para el uso de internet. Sin embargo, esta iniciativa de las personas mayores no es óbice para que consideren, al igual que las personas de apoyo, que tam-
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bién precisan de una capacitación específica, comenzando por los niveles de habilidades digitales más básicos: «Pues necesitan formación. Es algo novedo- so para ellos y, a lo mejor, no tienen suficiente formación, en general. Además, también tienen cierta inseguridad». (Persona de apoyo de E7, hombre, 75 años, competente) «Los trámites de la Administración por inter- net facilitan las cosas para hacerlo siempre, y cuando tengas un mínimo de conocimientos que puedas aplicar, porque, si no sabes nada, no sacas ventaja». (E13, mujer, 66 años, competen- te) La positiva actitud de autoformación por parte de las personas mayores tampoco es obstáculo para que estas muestren su descontento con el tipo de capacitación que se les ofrece por parte de las administraciones o instituciones públicas: «Yo echo en falta cursos de formación de los ayuntamientos, aunque sé que hay algunos que los hacen para personas mayores y es muy po- sitivo». (E3, hombre, 67 años, competente) «Los cursos de informática y de manejo de pro- gramas siempre empiezan con el mismo tema y cuando llega junio, que estás más enrollada, entonces se corta el curso. Y luego, a principio de curso, empezábamos otra vez con la misma historia». (E12, mujer, 72 años, semicompetente) «Se debe hacer cursos a nivel municipal. Yo creo que en la educación para adultos esa asigna- tura la hacen para que sepan cómo se llama el monitor, cómo entrar, cómo usar el ratón. Y creo que fuera de la educación para adultos, los ayun- tamientos también hacen esos cursos». (E13, mujer, 66 años, competente) Según las personas mayores entrevistadas, no basta con la programación de cursos de capa- citación, sino que estos han de ofrecerse en el propio contexto de socialización de este colec- tivo, es decir, la capacitación en los distintos
tipos de competencias o habilidades digitales debe aproximarse a las personas mayores y no al contrario: «Debo tener los medios cercanos. Me gustaría que en el centro cultural de aquí, o lo que sea, se pudiera organizar algún tipo de formación de ese tipo». (E7, hombre, 75 años, competente) Asimismo, las personas mayores no solo son conscientes, sino que también reconocen el importante papel que tienen las propias ad- ministraciones públicas en la implantación de la Administración electrónica. Sobre todo, en la necesidad de que se ofrezcan y pongan en marcha capacitaciones especializadas de manera previa antes de imponer la realización de los trámites administrativos a través de internet: «¿Cómo le exiges tú a la gente si no la enseñas? Ven aquí, haz tres cursos para la Junta Directi- va del Centro de Mayores, a la gente que está interesada o que quieran y luego pones en fun- cionamiento las exigencias de que todo sea por internet. Da igual, que sea lo más elemental, que es lo que vas a necesitar y ya está». (E1, hombre, 65 años, semicompetente) Al margen de las estrategias establecidas por las personas mayores para el acceso a la Administración electrónica, se ha comprobado que existe cierto desconocimiento de los ser- vicios públicos digitalizados por parte de este colectivo debido a una falta de información por parte de los organismos públicos. Esto se podría solventar con una adecuada difusión por parte de las administraciones de su propia cartera de servicios: «El ayuntamiento no me ha informado de los servicios que me dan por internet. Debe ser la Administración pública la que me lo diga». (E3, hombre, 67 años, competente)
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