PROPUESTAS DE MEJORA PARA LA COLABO RACIÓN PÚBLICO - PRIVADA EN ESPAÑA
Propuestas de mejora para la colaboración público-privada en España
Ín DI CE
1. INTRODUCCIÓN
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2. LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRI- VADA 6
2.1. Qué entendemos como colaboración público-privada
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2.2. Potencial de las colaboraciones público-privadas y efectos no deseados 8 2.3. Principios sobre los que basar una política renovada en materia de colaboraciones público-privadas 9 3. POR UN MARCO ESTRATÉGICO PROCLIVE A LAS ALIANZAS PÚBLI- CO-PRIVADAS 10 3.1. Cómo enfocar la colaboración público-privada en el marco de las políticas públicas 11
3.1.1. Principios para establecer una colaboración público-privada
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3.1.2. Modalidades de colaboraciones público- privadas 11
3.1.3. Criterios para definir la modalidad de colaboración público-privada y retos asociados 12
3.2. Recomendaciones para establecer un marco estratégico de alianzas público-privadas 12
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6.1. Construir un lenguaje y un valor compartido
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6.2. El papel de los actores auxiliares y las plataformas de colaboración
4. MEJORAR EL ENTORNO REGULA- TORIO 14
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4.1. Introducción
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6.3. Implicar a la opinión pública 26
4.2. Tasas de rentabilidad y Ley de Desindexación 15
7. MIEMBROS DEL GRUPO DE TRABAJO
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4.3. Contratos y proyectos de iniciativa privada
8. ANEXO. MEDIDAS PRESENTADAS POR EL GRUPO PARA LA EJECU- CIÓN DEL PROGRAMA NEXT GENE- RATION EU 32
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4.4. Mejorar las condiciones contractuales de las colaboraciones público-privadas 16
4.5. Extender las opciones de experimentación: los sandboxes regulatorios
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5. FINANCIAR LAS ALIANZAS PÚBLI- CO-PRIVADAS 18
5.1. Un marco adecuado para la financiación de las alianzas público-privadas
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5.2. La financiación de la innovación: un reto para la colaboración público-privada 20 5.3. Financiar la innovación social: el trinomio riesgo-rentabilidad- impacto 21 5.4. Entender cómo medimos y financiamos el valor de las colaboraciones público-privadas 21
6. NUEVOS MÉTODOS DE GESTIÓN DE LAS ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS 23
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Intro ducción
01.
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El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) de España, establecido en el marco concertado de los esfuerzos de recuperación de la Unión Europea a través de la iniciativa Next Generation EU. Supone un ambicioso programa de recuperación y trans- formación de la economía española sobre las bases de un modelo productivo coherente con los lineamientos del Pacto Verde Europeo, así como con la agenda de digitalización de la economía europea. Como parte de este esfuerzo, el propio PRTR plantea la conveniencia y la necesidad de ge- nerar las alianzas necesarias para cumplir los objetivos, particularmente en el ámbito de las alianzas público-privadas. En este contexto, se creó el grupo de trabajo Nuevos Modelos de Colaboración Público-Pri- vada de la Fundación Cotec, con el objetivo de realizar una reflexión del estado actual de la colaboración público-privada (CPP) y proponer nuevos modelos para una relación más equi- librada entre la empresa y la Administración pública, mediante una conexión más sosteni- ble entre la economía y la sociedad. El presente documento recoge las principales conclusiones de la reflexión compartida en el seno del grupo de trabajo, estructuradas en cuatro ámbitos: (1) definición estratégica de las políticas públicas, (2) marco legal y admi- nistrativo, (3) marco financiero y fiscal y (4) métodos de gestión. Por otro lado, el grupo también identificó nueve áreas prioritarias en las que la eliminación de barreras legales o la reducción de trabas en los procesos administrativos contribuirían a la agi- lidad en el proceso de gestión y ejecución en las alianzas público-privadas. Estas áreas y las propuestas concretas para cada una de ellas se recogen en un anexo a este documento. El grupo de trabajo ha estado liderado por Abertis y la Comunidad de Madrid. Han forma- do parte de él cincuenta miembros de Cotec y ha participado un nutrido número de expertos.
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LA CoLA BORACIÓN PÚBLICO- PRIVADA
02.
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2.1. Qué entendemos como colaboración público-privada No existe una definición compartida y unívoca de las colaboraciones público-privadas (CPP). En el marco del libro verde 1 de la Unión Euro- pea, se definen como: "Las diferentes formas de cooperación entre las autoridades públicas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación, cons - trucción, renovación, gestión o mantenimiento de una infraestructura o prestación de un servicio." De manera paralela, la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas establece una definición más amplia 2 : "Los métodos innovadores utilizados por el sec- tor público para contratar con el sector privado, que aporta su capital y su capacidad para eje- cutar los proyectos a tiempo y de acuerdo con el presupuesto, mientras que el sector público conserva la responsabilidad de prestar estos servicios a la ciudadanía de una manera que be- neficie el interés general y propicie el desarrollo económico y una mejora en la calidad de vida." Partiendo de estas y otras definiciones, pode - mos caracterizar la CPP como aquel modelo de relación estratégica entre el sector priva- do y el público en el que: • La discrecionalidad en la toma de decisio- nes es compartida, en un modelo de gober- nanza colaborativa entre ambos sectores. En otras palabras, el sector privado participa en la definición de los objetivos y los mecanis - mos de ejecución de los proyectos, no actúa como mero artífice de un plan estrictamente predefinido por el sector público. • El riesgo y los potenciales beneficios en los resultados del proyecto se distribuyen de ma- nera justa y equitativa entre los participantes,
de forma que ambos acuerdan una adecuada relación entre riesgo y beneficio. A partir de los dos conceptos descritos, se es- tablecen una serie de modalidades básicas de uso de las CPP, entre ellas las siguientes: • Contratos de concesión de obras o servicios, gestión y mantenimiento de infraestructuras bajo fórmulas BOT (build, operate and transfer), DOB (design, operate and build) o similares.
• Elaboración de convenios de colaboración.
• Creación de nuevas entidades, tales como consorcios o sociedades mercantiles de capi- tal mixto o fundaciones público-privadas. Estas diferentes modalidades se pueden dirigir a diferentes espacios de colaboración, tal y como las siguientes: • Cocreación. Iniciativas de diseño, testado e innovación colaborativa de soluciones (programas de compra pública innovadora, sandboxes regulatorios, consorcios de inno- vación). • Codelivery . Construcción y gestión de in- fraestructuras, gestión descentralizada de servicios. En definitiva, los programas de CPP parten de los principios de gobernanza colaborativa y gestión compartida de los riesgos. Esta última se materializa en diferentes modali- dades contractuales y campos de actuación, tanto en el ámbito de la implementación y prestación de servicios como en el del diseño, el testado y el desarrollo de soluciones inno- vadoras.
1 COM(2004) 327 final. 2 Guidebook on Promoting Good Governance in Public-Private Partnerships (UNECE, 2008).
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2.2. Potencial de las colaboraciones público-privadas y efectos no deseados Las ventajas de las CPP para la ejecución de proyectos están ampliamente desarrolladas en la literatura académica especializada en este campo. A modo de resumen, se pueden plantear las que se citan a continuación: • Mayor movilización de recursos financieros, humanos y técnicos para la consecución de unos determinados objetivos.
modalidades de CPP con un enfoque reactivo y no proactivo, de manera que en muchas ocasiones no hay una definición rigurosa de los problemas y las necesidades que han de cubrir las CPP. • Con gran frecuencia, los tiempos políticos y administrativos de puesta en marcha de las CPP no concuerdan, lo que genera situacio- nes que pueden llevar a la inseguridad jurídica y a la desprotección no solo de los inversores privados, sino de los intereses generales. • La carga burocrática ralentiza la puesta en marcha de las CPP y supone importantes costes de transacción. • En la relación entre la Administración y el sec- tor privado, prima excesivamente una lógica económica que puede ir en detrimento de los resultados y los estándares de calidad espe- rables. • Se ha generalizado una litigiosidad excesiva en el desarrollo y la interpretación de las cláusulas de los contratos, en muchas ocasiones dema- siado rígidos, que no permiten la búsqueda de soluciones conjuntas a los problemas que puedan surgir en el desarrollo de las CPP. • La opinión pública, movilizada por una visión demasiado estrecha del papel de un sector público moderno y permeable, se ha mostra- do en muchas ocasiones refractaria al uso de las CPP. Considera que son privatizaciones encubiertas o que hay un reparto desigual de los beneficios y los riesgos, lo que incremen - ta el coste político de estas modalidades de actuación.
• Ganancias en materia de eficiencia en el uso de los recursos.
• Mejora de la calidad de la prestación de los servicios, mayor nivel de innovación y mayor agilidad en la implementación de soluciones. Por lo tanto, el potencial de las CPP está acre- ditado por los efectos positivos que generan. No obstante, estas ventajas no son unívocas ni automáticas, sino que dependen de cómo se establezcan los marcos de referencia y se ges- tionen los proyectos. Es evidente que una mala gestión de las CPP puede acarrear un mayor coste para todos los actores involucrados, así como resultados mediocres en términos eco- nómicos, sociales y ambientales. En el caso de España, la política de las CPP, muy mediatizada por las concesiones admi- nistrativas, ha generado no pocos problemas. Además, una tendencia a la desconfianza entre la opinión pública, la Administración y el sector privado, lo que está limitando el potencial de estas fórmulas de colaboración en nuestro país, frente al creciente interés y desarrollo en los países de referencia. Así, podemos identificar los siguientes factores por los que las CPP no gozan del interés y el uso que tienen en países próximos:
• Las Administraciones públicas recurren a las
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2.3. Principios sobre los que basar una política renovada en materia de colaboraciones público-privadas Partiendo de estas necesidades y limitaciones, se pueden establecer algunos principios sobre los que construir una política renovada de desarrollo de CPP en España:
trumento de políticas públicas. Este rationale debe acompañar la puesta en marcha del entramado regulatorio y de gestión adecuado para las CPP. • Un marco legal y regulatorio claro, que ofrez- ca seguridad jurídica y que premie la visión estratégica y a largo plazo de la ejecución de la CPP, incluyendo una reforma de los proce- dimientos de contratación y de la posterior gestión de estas iniciativas. Este marco legal debe ser coherente con las regulaciones establecidas, particularmente en el ámbito de los fondos europeos y su uso durante los próximos años. • Un entorno de inversión adecuado, que reparta de manera proporcional los riesgos y que canalice la movilización de los recursos públicos y privados justo en el momento en el que maximizan su impacto. • Un marco de implementación seguro , pro- fesionalizado, que aprenda y genere conoci- miento y que proporcione un clima de con- fianza entre los actores públicos y privados, teniendo en cuenta los diferentes incentivos y sus interacciones a medio y a largo plazo.
• Fuerte apoyo político e institucional.
• Mejora del liderazgo estratégico por parte de la Administración.
• Mejora de la gobernanza colaborativa y de la capacidad de toma de decisiones en el marco de las alianzas existentes. • Correcta definición de los objetivos com- partidos. • Equilibrio en el reparto de los riesgos y su gestión. • Implementación de mecanismos de evalua- ción de la gestión y sus resultados. • Profesionalización de los órganos gerencia- les de las CPP. • Atención a la política de comunicación y de rendición de cuentas. • Claridad en las reglas, generación de un clima de confianza y búsqueda de objetivos com - partidos. Partiendo de estos principios, se pueden iden- tificar cuatro pilares para establecer un marco renovado para el desarrollo de las CPP: • Una búsqueda del beneficio para la socie - dad, mediante un análisis y una instauración clara, sencilla y concisa de las razones y motivaciones por las que las CPP son un ins-
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POR UN MARCO ESTRA TÉGICO PROCLI VE A LAS ALIANZAS PÚBLICO- PRIVADAS
03.
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La puesta en marcha de un marco adecuado para generar nuevas alianzas público-privadas requiere un enfoque estratégico en el ámbito de las políticas públicas. Para ello, es con- veniente determinar un marco de referencia estratégico que permita incorporar las moda- lidades de cooperación público-privada como una herramienta útil y socialmente deseable. 3.1. Cómo enfocar la colaboración público- privada en el marco de las políticas públicas 3.1.1. Principios para estable- cer una colaboración públi- co-privada Las razones para establecer un escenario de CPP deben fundamentarse en una reflexión metódica sobre su uso y alcance que respon- da las siguientes cuestiones: • Obligatoriedad o conveniencia de la inter- vención. Es necesario determinar sobre qué fallos de mercado está basada la intervención del sector público. La racionalidad econó- mica y social de esta debe estar adecuada- mente fundamentada. • Evaluación de diferentes alternativas. Una vez determinada la necesidad de la interven- ción pública, es necesario analizar las opcio- nes existentes para solventar el problema o provisionar el bien público. Para ello, se han de utilizar mecanismos de evaluación ex ante que permitan identificar la relación entre cos - te y beneficio y entre coste y efectividad de cada una de las alternativas de intervención.
• Diseño de la modalidad de intervención. Una vez precisadas las alternativas con mayor rentabilidad, deviene necesaria la determina- ción del diseño de la intervención, de acuerdo con la evidencia anteriormente recogida. De esta manera, la provisión del bien o del servi- cio puede desarrollarse a través del continuo público-privado. La elección de una modali- dad u otra requiere de una reflexión compar- tida entre los actores implicados, que han de señalar aquella más eficiente en función de los recursos y los objetivos establecidos en la propuesta. • Sostenibilidad de la intervención. La inter- vención debe ser sostenible en el tiempo y ha de tener la capacidad de ajustar los diferentes riesgos existentes (de mercado, tecnológicos, financieros) a las necesidades de cada uno de los actores implicados. 3.1.2. Modalidades de colaboraciones público- privadas Partiendo de estos principios, se puede esta- blecer un continuo de la CPP. Las alianzas de este tipo parten de diferentes modalidades que determinan distintos niveles de implicación y desarrollo por parte de los actores públicos y privados integrados en ellas. No todas necesi- tan la misma intensidad, y esta no siempre es completamente simétrica entre los implicados. De esta manera, podemos hablar del continuo público-privado, que va desde la gestión públi- ca pura hasta la gestión privada pura.
Cesión o arrendamiento de activos
Concesiones BOT
‘Joint ventures’
Contratos de obra o servicio
Contratos de gestión
Privatizaciones
Provisión pública
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La elección de la modalidad de gestión públi- co-privada dependerá de las características de cada uno de los proyectos o las actividades que se desarrollen, con dos criterios clave: la propiedad de los activos gestionados (de quién es el titular del bien o servicio) y quién opera y gestiona esos activos. Cada una de estas modalidades implica un sistema de gestión específico, que debe adaptarse a la realidad de los proyectos implicados en la CPP. 3.1.3. Criterios para definir la modalidad de colaboración público-privada y retos asociados En consecuencia, en el proceso de definición de un marco de CPP, deben tenerse en cuenta dos puntos: los criterios para la determinación de la modalidad de CPP y los retos asociados. Para determinar la modalidad correspondien- te, es necesario examinar una serie de crite- rios. Destacan los siguientes:
• Diseño de adecuados mecanismos de go- bernanza de las alianzas público-privadas (toma de decisiones, renegociaciones y adaptaciones, desincentivos a los compor- tamientos oportunistas, etc.). • Complejidad técnica del diseño de las inter- venciones y capacidades necesarias para un adecuado seguimiento. • Arquitectura financiera de las operaciones, que deben evitar convertirse en un «atajo» para la financiación de proyectos complejos fuera de balance o para saltarse la seguri- dad jurídica. 3.2. Recomendaciones para establecer un marco estratégico de alianzas público- privadas • Las CPP requieren de un proceso riguroso para ser positivas y socialmente acepta- bles. Esta rigurosidad conlleva la necesi- dad de fortalecer las capacidades de los sectores público y privado para mejorar las experiencias de colaboración. Las CPP requieren de un proceso riguroso para ser positivas y social- mente aceptables. • La utilización de las CPP debe basarse en un análisis extenso y con las adecuadas evaluaciones ex ante para incrementar las posibilidades de éxito. • Sería recomendable poner en funciona- miento un modelo de gobernanza de las alianzas público-privadas que separase su planificación de su supervisión y su regulación. Se podría explorar la posibi- lidad de incrementar las capacidades de
• Generar innovación y ganar eficiencia o flexi - bilidad en la gestión del proyecto.
• Coordinar a los diferentes actores.
• Obtener precios competitivos.
• Gestionar los riesgos existentes (tecnológi- cos o de mercado).
• Provisionar servicios atendiendo a los criterios de equidad vertical y horizontal a los efectos distributivos de las intervenciones (por ejem- plo, estableciendo que las infraestructuras deben ser pagadas por quien las usa).
Necesidades financieras o fiscales.
Los retos asociados:
• Altos costes de transacción (definición, contratación, supervisión, requerimientos de transparencia, etc.).
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una agencia independiente y altamente especializada.
• Se debe primar el diálogo precompetitivo en el arranque de los procesos de CPP, me- jorando el conocimiento compartido, exami- nando diferentes soluciones y planteando la cooperación desde el momento del diseño de los proyectos. La experiencia en el uso de la compra pública innovadora podría ser muy relevante. Estos diálogos podrían ser valiosos en el contexto de la provisión del servicio, la toma de decisiones y la gestión de los riesgos compartidos. • Se debería tender a profesionalizar la con- tratación pública, con especialistas de apoyo que permitieran desarrollar, diseñar y elaborar proyectos complejos. • La Administración debe estar dispuesta a compartir el control del servicio o del proyecto y centrarse en sus resultados, que deben ser evaluados de forma apropiada. El cambio cultural es, por lo tanto, clave.
• Se podría desarrollar una guía de evalua- ción con criterios específicos para el análi- sis, el planteamiento y el seguimiento de las alianzas público-privadas, de acuerdo con las mejores experiencias internacionales en este ámbito. Esta guía podría servir, conjun- tamente con los programas de formación para el personal funcionario, como herra- mienta y marco flexible de referencia para la identificación y el diseño de los proyectos. • La planificación de las CPP debe contener un marco específico de flexibilidad que permita la innovación dentro de ellas y que se centre en los resultados más que en sus procedimientos. Dado que muchas CPP se desarrollan a largo plazo, la curva de apren- dizaje de determinadas tecnologías puede hacer que diseños excesivamente rígidos queden obsoletos muy rápido.
Criterios para una adecuada gestión estratégica de la cooperación público-privada
Procedimiento dialogado en el diseño de las intervenciones y en el proceso de contratación
Establecimiento de herramientas de buenas prácticas y criterios de orientación basadas en la evidencia
Capacitación y profesionalización del perso- nal público en el diseño y la gestión de proyectos de CPP
Separación de las funciones de diseño y supervisión de las CPP
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MEJORAR EL ENTOR NO REGU LATORIO
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4.1. Introducción Una vez establecido el marco estratégico opor- tuno, la referencia fundamental para el análisis de las alianzas público-privadas parte de la Ley de Contratos del Sector Público, en la que se establecen los marcos específicos de cola - boración entre ambos sectores, incluyendo la gestión de infraestructuras y servicios y la ela- boración de consorcios y sociedades mixtas. De esta manera, el contrato de concesión, tal y como viene desarrollado en la ley, constituye el indicador adecuado para desarrollar dife- rentes esquemas, tales como concesiones de infraestructuras o servicios, e incluye, además, posibilidades de desarrollo vinculadas a la elaboración y a la puesta en marcha de nuevos proyectos vinculados a los ejes estratégicos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la economía española. Teniendo en cuenta este contexto, aparecen diferentes ámbitos para mejorarlo. Los princi- pales son los siguientes:
de las CPP, al bloquear de forma fáctica el desarrollo de nuevas iniciativas de este tipo.
La ley, que rompe el vínculo entre la inflación y los precios públicos, tiene como objetivo evitar el crecimiento del gasto público en condicio- nes de consolidación presupuestaria. En lo relativo a las CPP, el reglamento establece que el periodo de la concesión será el suficiente para recuperar las inversiones producidas, tal y como aparece en el artículo 10 del menciona- do real decreto. Este artículo especifica como costes de inversión las inversiones materiales, pero no otros costes de explotación. Por tanto, dadas la fórmula de cálculo de la rentabilidad (que se referencia en el bono español a diez años más doscientos puntos básicos) y la exclusión de algunos costes de establecimiento de la concesión, la rentabilidad que ofrecen estos contratos es totalmente insuficiente. Es necesario, en consecuencia, reformular el artículo de manera que el cálculo sobre los plazos y la rentabilidad de las inversiones no estén sujetos a esta norma, sino que se ade- cúen a los diferentes perfiles de riesgo de cada uno de los proyectos. Habría que adecuar, además, las tasas de referencia a la duración de los proyectos, tomando como referencia, por ejemplo, el bono español a treinta años más trescientos puntos básicos. También sería necesario incluir los cánones anticipados o las inversiones iniciales dentro de los concep- tos que hay que tener en cuenta al calcular el periodo de recuperación. Por otro lado, sería necesario asimismo incluir que la Ley de Desindexación no debería apli- carse en las concesiones de obras y servicios de duración superior a cinco años para permitir el diseño de concesiones más viables. Estas modificaciones podrían conseguir que las CPP fueran lo suficientemente atractivas para las entidades privadas.
• Reformular las provisiones relacionadas con la desindexación.
• Mejorar el mecanismo de iniciativa privada.
• Mejorar los mecanismos de resolución de controversias.
• Extender la experimentación a través de sandboxes regulatorios.
• Eliminar la burocracia y los costes adminis- trativos.
4.2. Tasas de rentabilidad y Ley de Desindexación La Ley de Desindexación y su reglamento, establecido en el Real Decreto 55/2017, cons - tituyen el principal obstáculo para el desarrollo
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4.3. Contratos y proyectos de iniciativa privada Los proyectos de iniciativa privada están regu- lados en el ámbito de la Ley de Contratos del Sector Público, que en su artículo 28.3 estable- ce que: "De acuerdo con los principios de necesidad, idoneidad y eficiencia establecidos en este artículo, las entidades del sector público podrán, previo cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, celebrar contratos derivados de proyectos promovidos por la iniciativa privada, en particular con respecto a los contratos de concesión de obras y conce- sión de servicios, incluidos en su modalidad de sociedad de economía mixta." Sin embargo, el hecho de recurrir a esta moda- lidad en la práctica sugiere que el beneficio de plantear el estudio de un proyecto de este tipo es muy reducido para las entidades privadas promotoras. Solo se reconoce su prima de participación cuando el proyecto público es idéntico al propuesto por la iniciativa privada, de forma que los incentivos privados para pre- parar buenos proyectos son muy limitados. Adicionalmente, el desarrollo de la ley admi- te en su artículo 28 la iniciativa privada en el ámbito de la concesión de servicios, pero, como se remite después del articulado rela- tivo a las concesiones de obras, deja a esta sin cobertura en las concesiones de servicios. Así, para agilizar la gestión y la adjudicación de contratos, sobre todo, de aquellos relativos a la innovación o a los fondos europeos, sería conveniente ampliar el ámbito privado a todo tipo de contratos (obras, suministros, servicios y concesiones de obra y de servicio). El recurso alternativo del establecimiento de consultas de mercado, cada vez más utilizado por las entidades públicas, es efectivamente un paso adelante en la configuración de este diálogo público-privado, pero no sustituye a la
iniciativa que pueden establecer las entidades privadas en la identificación y la preparación de nuevos proyectos más innovadores. Frente a las consultas de mercado o las manifestacio- nes de interés, que no aportan beneficio alguno a las empresas proponentes, la iniciativa pri- vada permite recompensar el trabajo realizado por ellas en la propuesta de proyectos. Sería, por lo tanto, conveniente desarrollar un marco de referencia más proclive a mejorar la participación de la iniciativa privada en la identificación, el desarrollo y la preparación de proyectos público-privados, incluyendo las concesiones de servicios en su cobertura legal. 4.4. Mejorar las condiciones contractuales de las colaboraciones público-privadas El tercer aspecto relevante sobre las CPP está relacionado con la preparación y el desarrollo contractual de estas. En España, el desarrollo de los contratos públicos está sujeto a los plie- gos de condiciones técnicas y al de condicio- nes administrativas. Son, en realidad, contratos de adhesión en los que la capacidad para introducir elementos de flexibilidad o de mejo- ra es muy reducida. El problema se incrementa si tenemos en cuenta la tendencia a replicar pliegos de concursos sin terminar de analizar adecuadamente las particularidades de cada uno de ellos. Se rehúye, de esta manera, de la posibilidad de establecer diálogos competitivos y se deja un margen muy pequeño para la negociación entre los diferentes agentes participantes en las iniciativas. En particular, merece atención el procedimien- to de resolución de controversias, poco desa- rrollado, y que en no pocas ocasiones termina en procedimientos en el ámbito de lo conten- cioso-administrativo; así se adjudica la nego- ciación contractual con no pocos costes de
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transacción. Sería más conveniente plantearse mecanismos de renegociación y resolución de controversias más ágiles y flexibles para evitar una excesiva judicialización. El análisis sobre el restablecimiento del equi- librio económico en las concesiones tiene es- pecial interés, en concreto en aquellas circuns- tancias en las que las decisiones que afectan al contrato las tomas Administraciones públi- cas que no están sujetas a este. Por ejemplo, las regulaciones o las decisiones tomadas por las comunidades autónomas que impactan en contratos de la Administración General del Estado o viceversa. Sería más convenien- te plantearse meca- nismos de renegocia- ción y resolución de controversias más ágiles y flexibles La mejora de las condiciones contractuales podría extenderse también a la negociación de las sociedades mixtas, como herramienta de fomento de las alianzas público-privadas con mayor institucionalidad. El requisito de que las sociedades mixtas sean en su mayoría públi- cas podría revisarse para conseguir una mayor flexibilidad en su gestión. 4.5. Extender para evitar una ex - cesiva judicializa- ción.
en un contexto controlado en el que realizar ex- perimentaciones y pruebas de concepto sobre las que luego extraer conclusiones. La experiencia del Ayuntamiento de Madrid con el sandbox de movilidad sostenible plantea una buena práctica a partir de la que desarro- llar nuevas opciones de relaciones público-pri- vadas, incluyendo la complementariedad de las actuaciones, el desarrollo de nuevas moda- lidades contractuales y la puesta en marcha de servicios mixtos más innovadores y efectivos.
las opciones de experimentación: los 'sandboxes' regulatorios
El uso de los sandboxes regulatorios puede suponer una herramienta adecuada para exa- minar procesos de alianzas público-privadas
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FINAN CIAR LAS ALIANZAS PÚBLICO- PRIVADAS
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5.1. Un marco adecuado para la financiación de las alianzas público- privadas La CPP en el ámbito financiero cuenta con una larga tradición en el sector bancario. En efecto, durante la pandemia hemos observado una CPP dirigida a provisionar de liquidez a las empresas en la que el Instituto de Crédito Oficial (ICO) ha proporcionado avales para ello, y las entidades bancarias han aprovechado la capilaridad y el conocimiento de los clientes para que esos avales y la financiación llegaran a las empresas que los necesitaban. Este marco de cooperación se puede replicar para desarrollar la financiación empresarial vinculada al Plan de Recuperación, Transfor- mación y Resiliencia de la economía española. Se trata, sin duda, de una oportunidad única para construir los cimientos de un proceso de crecimiento económico basado en este tipo de colaboraciones; un reto muy ambicioso al que el sector financiero está respondiendo con nuevas herramientas tecnológicas. Entre las funciones de esta colaboración, se pueden señalar la gestión de anticipos de fondos, la tramitación de ayudas fiscales, la provisión de financiación estructurada para proyectos más complejos y el establecimiento de mecanismos de riesgo compartido. Es precisamente en este ámbito donde la rela- ción entre el sector público y el privado deviene más compleja: el reparto de los riesgos com- partidos ha de ser adecuado, para generar una confianza mutua desde un régimen regulatorio estable y facilitador, y su gestión debe asentar- se sobre bases transparentes y responsables. Este enfoque tiene que partir de mantener la diferencia entre la financiación como genera - ción de ingresos (funding) y como generación de flujos de caja para las inversiones (finan - cing), dado que ambos componentes requieren de un tratamiento distinto.
La primera de las financiaciones citadas se refiere a quien paga por la intervención pú - blico-privada. En función de los criterios y la naturaleza del proyecto, podemos distinguir los siguientes pagadores:
• Los usuarios, a través de pagos de peajes o tasas.
• El ahorro de costes generado por las inter- venciones (eficiencia energética, por ejem - plo).
• Los beneficiarios indirectos, a través de mecanismos de transferencia de costes.
• Los contribuyentes, actuales o futuros, a través de impuestos.
• Ventas a precios de mercado.
En definitiva, las estrategias de generación de ingresos de los proyectos público-privados son múltiples, y dependen de la naturaleza de la operación. De la misma manera, la financiación de los flujos de caja necesarios para la reali- zación de las inversiones puede provenir de diferentes fuentes, como:
• Aportaciones gubernamentales.
• Entidades públicas.
• Banca de desarrollo y promocional.
• Inversores privados.
En el modelo de concesión, por ejemplo, los inversores privados asumen una parte mayori- taria de la financiación de las inversiones, con o sin aval público, y los ingresos necesarios para devolver esta financiación y generar una rentabilidad de los proyectos provienen de peajes directos o indirectos, incluyendo pagos específicos del sector público, como pagos por disponibilidad.
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De esta manera, una aproximación a cualquier proyecto público-privado debe integrar todo su ciclo financiero, incluyendo, en este caso, la ne - cesaria flexibilidad en la gestión de los riesgos, a través de mecanismos como:
Sin embargo, se pueden reconocer varios obstáculos en este ámbito, tanto del lado de la oferta como del lado de la demanda. Desde el punto de vista de la oferta, se deben establecer nuevas líneas de financiación a través de las diferentes convocatorias de proyectos innova- dores. Estas líneas han de tener en cuenta los tiempos de maduración de los proyectos de innovación, evitando mecanismos rígidos y ex- cesivamente garantistas, de forma que el con- tenido de los proyectos y su valor a medio y a largo plazo pesen más que los requisitos y las trabas burocráticas Por ejemplo, demandando la documentación solo cuando el proyecto está concedido. Del lado de la demanda, la construcción de ecosistemas de innovación posicionados, con capacidad de liderazgo y reglas del juego adecuadas, aparece como uno de los principales retos. En efecto, los ecosistemas innovadores necesitan encontrar sus puntos de encuentro y sus referencias bajo un espí- ritu de reconocimiento mutuo y aprendizaje constante. Para ello es necesario ampliar la colaboración para el conocimiento de las diferentes convocatorias y líneas de financia- ción existentes.
• La flexibilidad tarifaria.
• Las garantías públicas.
• La facilitación y la reestructuración de la financiación de grandes infraestructuras.
Para poner en marcha estos mecanismos, sería, necesario repensar el régimen jurídico de la financiación de las alianzas público-pri - vadas, no solo en lo referente a la necesaria reforma de la desindexación (ya contemplada en capítulo jurídico), sino también, y no menos importante, en relación con los principios de contabilidad pública de las alianzas públi- co-privadas, tal y como aparecen en el manual de Eurostat de contabilización del déficit y la deuda pública. En efecto, este manual establece unas condi- ciones demasiado rígidas en las que el incen- tivo por parte del sector público es trasladar todo el riesgo al sector privado, cuando, por el contrario, lo necesario sería que el sector público asumiese un riesgo mayor para atraer la inversión privada a proyectos complejos y de alcance. 5.2. La financiación de la innovación: un reto para la colaboración público-privada La financiación de la innovación es uno de los ámbitos clave para la CPP. El establecimiento de ecosistemas de innovación requiere no solo de un adecuado marco de gobernanza y de generación de sinergias entre el sector público y el privado, sino también de un marco preciso de financiación que permita impulsar e identifi - car nuevos retos.
Aparecen, por lo tanto, vías de mejora específi - cas, como las siguientes:
• Facilitar la financiación y la prefinanciación privada a través de anticipos sobre la finan - ciación pública. • Mejorar la programación y la planificación de las convocatorias de investigación, de- sarrollo e innovación (I+D+i), estableciendo una lógica interna que permita el escalado de los diferentes proyectos. • Ampliar la oferta de financiación de la in - novación hacia fórmulas no contempladas en la actualidad, como cuentas en partici- pación, instrumentos de gestión de riesgos asimétricos, garantías, etc.
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• Simplificar la justificación de las ayudas re - cibidas, reduciendo al mínimo los requisitos contables y de verificación administrativa.
Desde este punto de vista, es clave establecer métricas adecuadas de impacto que, de mane- ra transparente e inequívoca, permitan medir el valor social que se genera para incorporarlo al binomio riesgo-rentabilidad. La actual Ley de Contratos del Sector Público contiene las bases para instituir este tipo de modalidades de cooperación público-privada, si bien sería necesario realizar algunas modi- ficaciones y establecer nuevos instrumentos financieros destinados a atraer a los inversores privados a estos proyectos. De nuevo, y como ya se ha señalado ante- riormente, aparece como un elemento clave la inversión en formación y capital humano, a través del establecimiento de un centro de competencias, así como la revisión del marco legal de los contratos de pago por resultados y el establecimiento de métricas transparentes, relevantes y precisas para medir el impacto. 5.4. Entender cómo medimos y financiamos el valor de las colaboraciones público-privadas Entendidas de esta manera, las CPP gene- ran un beneficio público y social que no está plenamente capturado por las actuales reglas contables. En efecto, ni las reglas de contabi- lidad públicas establecidas por Eurostat ni las que rigen sobre el Plan General de Contabilidad recogen adecuadamente el valor social de las alianzas público-privadas. En particular, en aquellos proyectos destinados a promover la sostenibilidad económica, social y ambiental, tal y como estos están definidos en el marco del Green Deal europeo o del Plan de Recupe- ración, Transformación y Resiliencia. Es, por lo tanto, necesario un marco regulato- rio estable, que permita identificar de manera transparente qué rentabilidad se espera (tanto desde el punto de vista público como desde el privado), además de establecer unas reglas
5.3. Financiar la innovación social: el trinomio riesgo- rentabilidad-impacto Mención aparte requiere la financiación de la innovación social, donde el binomio rentabili- dad-riesgo se completa con la dimensión del impacto social esperado. El uso de mecanis- mos como los contratos de impacto social, que permiten un nuevo marco de cooperación entre el sector público, el social y privado, ge- nera un nuevo escenario de reparto y gestión de los riesgos, partiendo no solo de los resulta- dos financieros, sino también de los de impac - to social. Al incorporar la dimensión del im- pacto (o del valor) a las métricas que hay que analizar, la gestión compartida de las alianzas público-privadas se vuelve más compleja y adquiere nuevas dimensiones. De esta manera, en los contratos de impacto social el riesgo de proyecto es compartido tanto por el organismo público y el inversor privado como por la entidad que desarrolla el proyecto. La evidencia acumulada en este tipo de contratos implica que es posible lograr mejores resultados medidos en términos de impacto con costes muy similares, o incluso menores, a los de los proyectos tradicionales. El uso de mecanismos como los contratos de impacto social genera un nuevo es- cenario de reparto y gestión de los ries- gos.
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del juego que le otorguen seguridad. La pues- ta en marcha de la taxonomía de inversiones sostenibles de la Unión Europea y la futura taxonomía social pueden complementar los mecanismos de medición de retornos socia- les y económicos, al igual que los esfuerzos desarrollados por la International Financial Reporting Standards (IFRS) en el marco del International Sustainability Standards Board para la incorporación de los aspectos sociales, ambientales y de gobernanza a las normas de contabilidad. El despliegue de este marco fa- cilitará una reflexión transparente, sistemática y compartida sobre cómo la CPP genera valor y complementa, de esta manera, la gestión compartida de los riesgos y las rentabilidades entre el sector público y el privado.
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NUEVOS MÉTO DOS DE GESTIÓN DE LAS ALIANZAS PÚBLICO- PRIVADAS
06.
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6.1. Construir un lenguaje y un valor compartido Los aspectos inmateriales, tales como gene- rar confianza entre las partes, la rendición de cuentas y los mecanismos de resolución de conflictos, son aspectos básicos en la buena marcha de las alianzas público-privadas. Como tales, estos elementos pueden contribuir al éxi- to de la CPP o definirlo, ya que no es suficiente tener un marco legal o financiero adecuado, si no se genera un clima de confianza y de enten - dimiento entre los diferentes componentes de los proyectos de colaboración. Cuando las alianzas público-privadas tienen como objetivo establecer soluciones innova- doras para problemas públicos y sociales, la gestión de estos intangibles y de la incerti- dumbre asociada a la innovación se constituye como un elemento fundamental. Para ello, se pueden explorar actuaciones e instrumentos que faciliten esa gestión de la innovación en contextos de alta incertidumbre, como lo son la realización de proyectos y pruebas piloto o los contratos de iniciativa privada. La realización de pruebas piloto permite finan - ciar, con proyectos de pequeño alcance y poca financiación, innovaciones público-privadas en contextos de alta incertidumbre, como mo- delos de pago por uso o videopeajes. Com- plementariamente, establecer mecanismos para realizar pruebas piloto en la prestación de servicios relacionados con las concesiones, como los pagos por congestión o la expansión de contratos existentes, genera nuevas vías de innovación en las que testar modificaciones tecnológicas. El desarrollo de estas iniciativas innovadoras requiere de un contexto relacional que posibili- te la confianza y la modulación de los intereses de las diferentes partes implicadas. Cuando existe una motivación compartida para encon- trar una solución a un problema social o de política pública que está caracterizado por su
complejidad, el desarrollo de las alianzas públi- co-privadas es más fluido y permite un mejor entendimiento entre las partes. Podemos, en consecuencia, identificar los siguientes ele - mentos constitutivos de una sana relación público-privada en el diseño y la ejecución de los proyectos: • Existencia de una visión compartida con vocación de innovación, que tiende a encon- trar soluciones a problemas complejos del ámbito social o público.
• Establecimiento de unas reglas del juego claras, transparentes y compartidas.
• Construcción de relaciones humanas equili- bradas, con un reparto de papeles entre los diferentes actores.
• Determinación de los riesgos compartidos entre los diferentes actores.
• Establecimiento de un diálogo transparente y fluido entre los diferentes actores.
La generación de innovaciones debe basarse en estos principios, con especial atención a las de carácter intangible, siempre más difíciles de medir y gestionar. Los modelos de cuádruple hélice establecen un marco adecuado para este tipo de modelos de colaboración, en los que se pueden desarrollar diferentes iniciati- vas innovadoras, como los test de tecnologías nuevas o el establecimiento de sociedades y fundaciones de carácter público-privado. Al mismo tiempo, el sector público puede jugar un papel facilitador para la iniciativa privada, a través del desarrollo de este tipo de contratos, tal y como se señalan en el capítulo legal de este informe. También se pueden establecer alianzas de carácter vertical sobre determi- nadas temáticas, de manera que los sectores público y privado construyan previamente un lenguaje compartido.
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El modelo de cuádruple hélice
Gobiernos
Universidades y centros tecnológicos
Sector privado
Sociedad civil
6.2. El papel de los actores auxiliares y las plataformas de colaboración Más allá de los sectores público y privado, los centros de conocimiento y los servicios de asesoría transaccional pueden desempeñar una función de intermediarios honestos, en la medida en que pueden acompañar la cons- trucción de la alianza y fortalecer los vínculos entre los actores, favoreciendo ese lenguaje compartido. Los centros de conocimiento son esenciales para determinar el valor público de las iniciativas y su impacto en el interés gene- ral, gestionar la alianzas como tales, buscar los puntos de equilibrio entre los intereses y las responsabilidades de las partes, mejorar el
diálogo y establecer métricas del valor aña- dido por las alianzas. También pueden jugar un papel en la resolución de conflictos y en la coordinación técnica de las alianzas. Este papel gana protagonismo en las alianzas de carácter público-privado y social, a través de la producción de plataformas de colaboración en contextos de alta incertidumbre y retos comple- jos, como lo son el cambio climático o la innova- ción basada en misiones. Estos modelos de pla- taformas de colaboración requieren de nuevos mecanismos de financiación y de interrelación entre los diferentes actores orientados a largo plazo, donde las soluciones testadas trasciendan el carácter de proyectos piloto y puedan escalar- se a un nivel más amplio. Para la construcción de estas plataformas, son requisitos:
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