Los activos intangibles son característicos de la economía del conocimiento. La inversión en ellos se relaciona con un aumento de la productividad y de la calidad de vida. En España las estadísticas oficiales recogen en la actualidad una parte de estos activos, en torno al 40% del total, pero existen otros, como los que analiza el informe, que quedan fuera de la Contabilidad Nacional. De este estudio se desprende que si se incorporasen a la contabilidad nacional activos relacionados con la estructura organizativa, formación de capital humano, diseño, publicidad y estudios de mercado, el PIB en España crecería un 3,5% (37. 412 millones de euros).
FONDOS NEXT GENERATION EUROPEAN UNION DESTINADOS A ACTUACIONES DE I+D+i Y DIGITALIZACIÓN
FONDOS NEXT GENERATION EUROPEAN UNION DESTINADOS A ACTUACIONES DE I+D+i Y DIGITALIZACIÓN
septiembre 2023
Este estudio ha sido realizado por el siguiente equipo investigador:
EQUIPO
Joaquín Maudos Villarroya (Ivie y Universitat de València) Silvia Mollá Martínez (Ivie y Universitat de València) Juan Pérez Ballester (Ivie)
EDICIÓN
Susana Sabater (Ivie)
DOCUMENTACIÓN
Belén Miravalles (Ivie)
con el apoyo técnico del departamentos de Economía de la Fundación Cotec: Aleix Pons, director de Economía Ignacio Gordo, analista de Economía
Ín DI CE
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Resumen Ejecutivo
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1. Introducción
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2. Los fondos NGEU
2.1. Origen y desarrollo de los fondos NGEU
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2.2. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España
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2.3. El papel de las comunidades autónomas
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3. Metodología y descripción de las bases de datos
3.1. La base de datos de licitaciones públicas
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3.2. La base de datos de subvenciones y ayudas públicas
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4. Análisis de las licitaciones vinculadas a I+D+i+d con cargo a fondos NGEU
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4.1. Evolución temporal del importe licitado
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4.2. El papel del sector público estatal y territorial en las licitaciones
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4.3. Las licitaciones adjudicadas y el perfil de los adjudicatarios
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5. Análisis de las subvenciones y ayudas públicas a I+D+i+d con cargo a fondos NGEU
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5.1. Evolución temporal del importe convocado
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5.2. El papel del sector público estatal y territorial en las subvenciones
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5.3. Subvenciones concedidas y perfil de los beneficiarios
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6. Resultados globales: licitaciones y subvenciones para I+D+i+d
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Referencias
RESU MEN EJE CUTI VO
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Los fondos Next Generation European Union (NGEU) resultan fundamentales para la transformación de la economía y la realización de reformas estructurales en España, y están permitiendo financiar numerosos proyectos de inversión relacionados con la digitalización y la lucha contra el cambio climático, impulsando con ello las agendas europeas verde y digital. El propio Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) del Gobierno de España contempla el despliegue de la digitalización y el apoyo a la investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) en la mayoría de sus componentes alcanzando múltiples ámbitos, desde la educación, la sanidad o la economía de los cuidados hasta la industria, la administración pública, el turismo, la cultura o la agenda urbana, todo ello en consonancia con la Agenda España Digital 2026. Tras tres años desde la propuesta de estos instrumentos por parte de la Unión Europea, resulta necesario analizar la importancia de estos recursos en el impulso de actuaciones relacionadas con la investigación, desarrollo, innovación y digitalización (I+D+i+d).
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El objetivo de este informe es realizar un seguimiento de la ejecución de los fondos NGEU en materia de I+D+i+d en España y de su impacto real en el tejido empresarial hasta diciembre de 2022. Para ello se analizan las convocatorias de licitaciones y subvenciones del conjunto del sector público español, considerando tanto las que son gestionadas desde el sector público estatal (SPE) como por el sector público territorial (SPT), compuesto este último por las comunidades autónomas, corporaciones locales y universidades públicas. Conviene destacar que a lo largo de este informe la definición de «ejecución» considerada se aleja del concepto presupuestario y se entiende que los recursos procedentes de los fondos NGEU se han ejecutado cuando se ha dispuesto de los mismos en la publicación de una licitación o en la convocatoria de una subvención. Tras analizar los importes convocados, también se analizará la cantidad por la que una licitación se ha adjudicado finalmente y el volumen de fondos de una subvención que ya ha sido concedido.
Para poder tener acceso a estos fondos el Gobierno de España aprobó, en julio de 2021, el PRTR que posteriormente fue aprobado por la Comisión Europea. Esta primera fase del PRTR describe las inversiones y reformas que España se compromete llevar a cabo en el trienio 2021-2023 y se estructura en 30 componentes, 110 proyectos de inversión y 102 reformas. Ante el avanzado grado de ejecución de la primera fase del PRTR, en diciembre de 2022 el Gobierno de España presentó un proyecto de Adenda para poner en marcha la segunda fase del Plan, que ha sido aprobado en junio de 2023 y con el que pretende movilizar la totalidad de los fondos europeos asignados hasta 2026. La financiación asignada a España vía MRR y REACT-EU asciende a 173.670 millones de euros, de los que 89.670 son transferencias no reembolsables (81.964 asignados inicialmente y 7.706 en la Adenda). Si a esta cantidad se añade la asignación del Plan REPowerEU incorporada en la Adenda, el total de recursos es de 176.256 millones de euros, de los que 92.256 millones son no reembolsables y el resto (84.000) préstamos reembolsables. A finales del primer trimestre de 2023 el Gobierno de España ya había recibido el pago de 37.037 millones de euros. El periodo de referencia de este estudio es diciembre de 2022 por lo que los importes de licitaciones y subvenciones se comparan con los fondos que España tenía asignados hasta esa fecha para la ejecución de las actuaciones plasmadas en la primera fase del PRTR (81.964 millones de euros de transferencias no reembolsables), sin tener en cuenta la ampliación de fondos contemplada en la Adenda que, si bien el proyecto se presentó en diciembre de 2022, no fue aprobada hasta junio de 2023. Del mismo modo, las cuantías ejecutadas vía licitaciones o subvenciones por el sector público territorial se ponen en relación con el importe que las CC. AA. tenían asignado a diciembre
Los fondos Next Generation European Union
Los fondos NGEU pretenden movilizar 750.000 millones de euros durante el periodo 2021-2026 para financiar inversiones de los distintos Estados miembros que impulsen las agendas europeas verde y digital y logren una mejora en el potencial de crecimiento, bienestar, autonomía estratégica y resiliencia de Europa ante los retos actuales y futuros. Los dos instrumentos principales de los fondos NGEU son el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) —que constituye el núcleo de los fondos de recuperación— y la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión de los Territorios de Europa (REACT-EU) —creada para hacer frente a las consecuencias de la pandemia—.
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Metodología y descripción de las bases de datos
de 2022, sin perjuicio de que al cierre de este informe dichas cuantías se hayan ampliado. En ediciones posteriores de este informe, la cifra de referencia ya incorporará la ampliación posterior de los fondos no reembolsables hasta un valor de 92.256 millones de euros (7.706 millones de recursos adicionales del MRR y 2.586 millones del Plan RE-PowerEU). De acuerdo con el sistema de cogobernanza definido en el PRTR, la ejecución de los fondos NGEU es compartida entre los diferentes niveles de la Administración Pública y se lleva a cabo a través de tres instrumentos: las subvenciones y licitaciones convocadas por el sector público estatal (SPE), las transferencias a las administraciones territoriales (CC. AA., universidades y corporaciones locales) para que ellas gestionen directamente los recursos, y los Proyectos Estratégicos para la Recuperación Territorial y Económica (PERTE). Hasta diciembre de 2022: a. El SPE había asignado a las administraciones regionales 30.630 millones de euros de los 81.964 millones de referencia asignados a España como transferencias no reembolsables en la primera fase del PRTR, para que estas gestionen los fondos a través de instrumentos como licitaciones y subvenciones. Estos importes, junto con los 13.311 millones ya ejecutados por el SPE en las diferentes CC. AA., hacen que el total de recursos NGEU que finalmente se ejecutan en las CC. AA. sea de 43.941 millones de euros. b. Entre las comunidades autónomas, Extremadura es la que mayor cantidad de fondos NGEU tiene asignados por habitante (1.377 euros), seguida de La Rioja (1.237 euros), Principado de Asturias (1.234 euros) y Aragón (1.222 euros). En el otro extremo se sitúan Andalucía (766 euros por habitante), Región de Murcia (775 euros) y Comunitat Valenciana (798 euros).
La base de datos sobre la que se elabora este informe tiene como punto de partida el listado de licitaciones y subvenciones publicadas en el portal web del PRTR del Gobierno de España. Este listado es complementado con información pública adicional disponible en la Plataforma de Contratación del Sector Público y en la Base de Datos Nacional de Subvenciones. En una segunda etapa, a través de los códigos CPV (en las licitaciones) y de la política de gasto (en las subvenciones), junto a un análisis semántico mediante palabras clave, se identifican aquellas convocatorias que están relacionadas con actividades de I+D+i+d. La disponibilidad de información permite analizar los fondos convocados hasta el 31 de diciembre de 2022. Se han identificado 10.604 licitaciones que son financiadas con cargo a los fondos NGEU y cuyo importe convocado asciende a 14.082 millones de euros. De estas, el 29,8% están relacionados con la adquisición de equipamiento informático o de telecomunicaciones, el suministro de software o sistemas de información y la prestación de telecomunicaciones. Hasta el cierre del ejercicio 2022 el importe licitado para encargos relacionados con la I+D+i+d es de 3.042 millones de euros (21,6% del total), de los que 1.048 millones todavía están en fase de evaluación. Por su parte, las licitaciones de I+D+i+d ya resueltas se han adjudicado finalmente por 1.728 millones de euros, generando así un ahorro del 13% sobre el importe por el que se licitaron. En el caso de las subvenciones, la base de datos utilizada en este informe identifica 1.936 ayudas públicas por un valor convocado de 21.746 millones de euros. De estas, 370 subvenciones tienen como finalidad el apoyo a las actividades de I+D+i y el fomento a la digitalización, con un volumen convocado de 8.969 millones
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de euros (41,2% del total convocado). Sin embargo, solo 200 ayudas de I+D+i+d ofrecen información sobre concesiones, resultando un total de 4.531 millones de euros ya concedidos. El resto de subvenciones o bien todavía están pendientes de resolver por ser convocatorias que siguen abiertas o todavía no se ha subido la información sobre los beneficiarios a la BDNS. Tanto en licitaciones como en subvenciones, cuando existe información sobre el adjudicatario o concesionario, se ha identificado la localización del mismo, pudiendo analizar el destino territorial de los fondos para I+D+i+d. En el caso en que el destinatario final sea una empresa, a través del CIF, se ha cruzado con la información disponible en la base de datos SABI, lo que permite conocer, entre otras cosas, el sector económico de la actividad principal de la empresa beneficiaria o su tamaño en función de los empleados y nivel de facturación.
para I+D+i+d y financiadas con fondos NGEU se convocaron por un importe de 3.042 millones de euros, es decir, casi uno de cada cinco euros licitados con recursos procedentes de NGEU está relacionado con la I+D+i+d. El sector público estatal (SPE) es el responsable de la gestión del 58,9% de estos recursos licitados para I+D+i+d (1.792 millones de euros), destacando el volumen licitado por parte del Ministerio de Hacienda y Función Pública (órgano al que le compete las compras centralizadas del Estado), el Instituto Nacional de Ciberseguridad (ente público que pretende garantizar la confianza digital), el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (adquisición de software y el desarrollo de puestos de trabajo digitales) y el Ministerio del Interior (principalmente para el desarrollo de infraestructuras y redes relacionadas con Defensa). Por su parte, las comunidades autónomas, universidades y corporaciones locales (SPT) gestionan el 41,1% restante de los fondos convocados (1.250 millones de euros). Andalucía (159 millones), Castilla y León (144) y la Comunitat Valenciana (133) son los territorios que mayor volumen de fondos han licitado, representando el 35% del total licitado por el SPT. El 76% de las licitaciones de I+D+i+d convocadas en España ya han sido resueltas a finales de 2022, dando como resultado adjudicaciones por valor de 1.728 millones de euros, de los que prácticamente la mayoría se ha dirigido al sector empresarial. El proceso de adjudicación de una licitación lleva implícito una concurrencia competitiva entre las empresas que presentan sus ofertas a un contrato público, lo que provoca que salga como adjudicataria la empresa que, cumpliendo una serie de requisitos, tenga una mayor puntuación según los criterios marcados en las bases de la licitación. En el caso de las licitaciones de I+D+i+d se ha generado un ahorro económico del 13,3% en el coste del contrato
Análisis de las licitaciones vinculadas a I+D+i+d
Como ya hemos comentado, el importe licitado en España para contratos públicos financiados con fondos NGEU asciende a 14.082 millones de euros hasta diciembre de 2022. Esta cifra representa el 17,2% de los recursos que España tenía asignados hasta ese momento, como transferencias no reembolsables, para la ejecución de la primera fase del PRTR (81.964 millones de euros). De estas licitaciones, 2.517 millones de euros están vinculados a la digitalización (adquisición de equipamiento informático y redes, suministro de software y sistemas de información, o la prestación de servicios de telecomunicaciones y de consultoría informática) y 525 millones a actividades de I+D+i (compra de equipos de laboratorio, obras para infraestructuras de investigación o externalización de servicios de investigación y desarrollo). En su conjunto, las licitaciones
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público en relación con el importe por el que estas licitaciones fueron convocadas.
y la Comunitat Valenciana presentan cifras relativamente bajas.
Las empresas con sede social en la Comunidad de Madrid son las que más volumen de recursos captan de licitaciones para I+D+i+d, en concreto 1.235 millones de euros (el 74,1% del total adjudicado al tejido empresarial en España). Empresas vinculadas al sector TIC, tales como Telefónica, Indra, INETUN, Oracle Ibérica, APD o Bechtel Direct, son las que mayor volumen de fondos captan vinculados a la I+D+i+d y que se financian con cargo a fondos NGEU. Esta concentración del importe adjudicado en empresas madrileñas es todavía más elevada cuando solo se consideran las licitaciones gestionadas desde el SPE (84,3%). Tras las empresas madrileñas aparece el sector empresarial de Cataluña (102 millones de euros) y de Galicia (78,5 millones). El sector servicios es el más favorecido por las licitaciones de I+D+i+d, en especial las empresas que desarrollan actividades del sector TIC (942 millones de euros) y las consultoras e ingenierías informáticas (148 millones). También algunas empresas comerciales captan 305 millones de euros, principalmente porque son las responsables de suministrar
Análisis de las subvenciones y ayudas públicas de I+D+i+d
Hasta finales de 2022 los fondos convocados a través de subvenciones para el fomento de la I+D+i+d en España asciende a 8.969 millones de euros. Esto significa que el 41,2% del total de subvenciones públicas convocadas en España y financiadas con cargo a los fondos NGEU se destina a la I+D+i y la digitalización. Entre el total de recursos convocados para I+D+i+d, el 64% se orienta a ayudas a la I+D y proyectos innovadores (5.730 millones de euros), mientras que el 36% restante se destina a la mejora en el acceso y utilización de la digitalización (3.239 millones). El papel del SPE en las subvenciones a la I+D+i+d es muy relevante respecto al del SPT. En concreto, las ayudas de gestión centralizada suponen el 87,7% de los fondos convocados para I+D+i+d (7.866 millones), lo que demuestra que el Estado ha preferido lanzar convocatorias de ámbito nacional con el objetivo de que sea un proceso competitivo el que determine dónde van los fondos: el proyecto o empresa que cumple mejor los requisitos que fije la convocatoria será el beneficiario de la misma, con independencia de su localización geográfica. Las entidades estatales que más recursos de I+D+i+d gestionan son la entidad pública empresarial Red.es (entre las que destacan las convocatorias de Kit Digital), la Agencia Estatal de Innovación (principalmente para ayudas a la I+D), el Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital (ayudas para el desarrollo de infraestructuras de comunicaciones, UNICO) y el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (con los Planes de Innovación en la industria manufacturera y el PERTE Agroalimentario, este último todavía sin datos de concesiones).
equipamiento informático, materiales o fungibles para actividades de I+D+i. Con
independencia del sector de actividad, existe una fuerte concentración del importe adjudicado en grandes conglomerados empresariales (65,6% del total), un porcentaje que todavía es más grande para las adjudicaciones realizadas desde el SPE (74,7%). En términos relativos, tanto considerando la población como el PIB regional, la Comunidad de Madrid es la región que presenta una mayor intensidad en la captación de recursos para I+D+i+d a través de licitaciones públicas, seguida por Galicia y el Principado de Asturias. Sin embargo, Extremadura, Canarias, La Rioja
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Del conjunto de subvenciones convocadas ya se ha resuelto un total de 4.531 millones de euros, lo representa el 50,5% del importe convocado. Las ayudas públicas orientadas al impulso de la digitalización tienen una fuerte penetración en el tejido empresarial, ya que el 81,6% del importe ya concedido se ha dirigido a empresas (1.247 millones de euros). Por su parte, las subvenciones para el fomento de las actividades de I+D+i se reparten entre organismos públicos de investigación (1.332 millones), empresas (938 millones) y universidades (669 millones). De nuevo, las entidades localizadas en la Comunidad de Madrid se benefician de un mayor volumen de ayudas públicas para I+D+i+d (1.244 millones), pero a diferencia de lo que sucede en las licitaciones, su peso no es tan elevado (30,3%). Las entidades catalanas se sitúan en segundo lugar al conseguir 942 millones de euros (22,9% del total concedido). La concentración en Madrid y Cataluña de casi la mitad de las ayudas públicas para I+D+i+d es consecuencia de la concentración de ayudas a empresas TIC de estas dos regiones para el desarrollo de redes de banda ancha y 5G, de las ayudas recibidas por sus empresas del sector transporte para su digitalización, especialmente por operadores ferroviarios, y por las ayudas para I+D recibidas por sus instituciones de investigación sanitaria y distintas universidades públicas. De nuevo el sector servicios es el más beneficiado de las ayudas públicas para I+D+i+d, concentrando el 70,5% del importe concedido al tejido empresarial. Dentro del sector terciario destacan los recursos obtenidos por las empresas del sector TIC (643 millones) y del comercio (174 millones, principalmente por la ejecución del Programa Kit Digital). Por el lado de la industria destacan las ayudas al sector del metal (97 millones para planes de I+D+i) y también al sector de material de transporte (73 millones) con la finalidad de fomentar una automoción sostenible y para la I+D+i aeronáutica.
Las grandes y medianas empresas reciben el 56,2% de las ayudas de I+D+i+d concedidas, aprovechándose principalmente del Programa UNICO-Banda ancha (universalización de las infraestructuras digitales, en este caso de redes de banda ancha), las ayudas para Misiones de Ciencia e Innovación y para el fomento de innovación en la industria manufacturera. Por su parte, 62.858 empresas micro y pequeñas han sido beneficiarias de un total de 922 millones de euros para I+D+i+d, de los que 543,5 millones se corresponden con el programa del Kit Digital. En términos relativos, la Comunidad de Madrid, Cataluña, la Comunidad Foral de Navarra y Aragón son las comunidades cuyas entidades de benefician más de las subvenciones de I+D+i+d, tanto en términos per cápita como en porcentaje de su PIB regional, mientras que Baleares y Castilla-La Mancha son las menos favorecidas. Resultados globales: licitaciones y subvenciones para I+D+i+d La suma del importe convocado en licitaciones y subvenciones financiadas con cargo los fondos NGEU en España ascienden a 35.828 millones de euros, de los que 12.011 (el 33,5% del total) se destinan a I+D+i+d. Las subvenciones son el instrumento más utilizado en la ejecución de los fondos NGEU para I+D+i+d. En concreto el 74,7% de estos recursos convocados se ha concedido a través de ayudas públicas o subvenciones (8.969 millones de euros) y el 25,3% restante con licitaciones (3.042 millones). La finalidad de estos recursos se reparte de forma muy homogénea entre el fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación (52,1%; 6.255 millones de euros) y el impulso a la digitalización (47,9%; 5.757 millones).
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El sector público estatal (SPE) tiene una mayor relevancia en la gestión de estos fondos en comparación con el sector público territorial (SPT). Mientras que el SPE es responsable de la gestión del 80,4% de los recursos convocados (9.658 millones de euros), el SPT tiene bajo su paraguas el 19,6% restante (2.353 millones). Entre las administraciones territoriales, Andalucía, Cataluña, Comunitat Valenciana y la Comunidad de Madrid son responsables 47,3% de los fondos NGEU convocados por el SPT y dedicados a la I+D+i+d. Del volumen total de recursos ya adjudicados o concedidos y financiados con fondos NGEU en España, tanto vía licitaciones como a través de subvenciones, el 38,3% se ha dedicado a financiar actividades vinculadas a la I+D+i+d (6.259 millones de euros). Este porcentaje es más elevado cuando se consideran solo los recursos gestionados por el SPE (48,8%) en comparación con el SPT (19,7%), muestra de una mayor concentración de las actuaciones de I+D+i+d en los organismos estatales, frente a una mayor heterogeneidad en las políticas
territoriales (políticas de empleo, vivienda, energéticas, sociales…).
En relación con los recursos convocados para actuaciones de I+D+i+d (12.011 millones), ya se han adjudicado o concedido 6.259 millones que han llegado a su destinatario final (empresas, autónomos, universidades, centros de investigación, etc.). Es decir, el porcentaje de ejecución real del importe convocado en actuaciones de I+D+i+d es del 52,1%. Este porcentaje de ejecución es menor en el caso de las licitaciones y subvenciones del resto de políticas, en concreto el 42,4%. Las entidades beneficiarias localizadas en la Comunidad de Madrid son las que concentran la mayor cantidad de estos fondos para I+D+i+d al recibir el 42,9% del total (2.480 millones de euros), seguidas de aquellas con sede social en Cataluña (18,1%, 1.043 millones de euros). En relación con la población, también Madrid es la comunidad más beneficiada, con 363 euros por habitante, muy por encima de la media nacional (122 euros).
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Fondos Next Generation European Union destinados a actuaciones de I+D+i y digitalización
FONDOS NEXT GENERATION NO REEMBOLSABLES PARA ESPAÑA (asignación inicial)
MRR: 69.528 M€
81.964 M€
REACT 12.436 M€
¿Cuántos recursos se han ejecutado a través de convocatorias públicas?
VOLUMEN DE RECURSOS CONVOCADOS a 31/12/2022
43,7 %
Licitaciones: 14.082 M€
35.828 M€
Subvenciones: 21.746 M€
¿Cuántos recursos convocados se han orientado a actuaciones de I+D+i?
VOLUMEN DE RECURSOS CONVOCADOS PARA ACTUACIONES DE I+D+i+d a 31/12/2022
33,5 %
Licitaciones: 3.042 M€
Subvenciones: 8.969 M€
12.011 M€
I+D+i: 6.255 M€
Digitalización: 5.757 M€
¿Qué parte de los recursos convicados para I+D+i ya han llegado a su destinatario final?
VOLUMEN DE RECURSOS ADJUDICADOS O CONCEDIDOS PARA I+D+i+d a 31/12/2022
52,1 %
Licitaciones: 1.728 M€
Subvenciones: 4.531 M€
6.259 M€
I+D+i: 3.216 M€
Digitalización: 3.043 M€
IN TRO DUC
CIÓN
01.
FONDOS NEXT GENERATION EUROPEAN UNION DESTINADOS A ACTUACIONES DE I+D+i Y DIGITALIZACIÓN
Los fondos Next Generation European Union (NGEU) resultan
fundamentales para la transformación de la economía y la realización de reformas estructurales en España por el volumen de financiación sin precedentes que representan. Si bien estos fondos se impulsaron como reacción a la pandemia de la COVID-19 en 2020, la Unión Europea ya venía programando un plan presupuestario a largo plazo más orientado a ámbitos como la investigación y la innovación o la economía digital.
Los fondos NGEU, articulados principalmente por el MRR
(Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia) y los fondos REACT-EU (instrumento de ayuda a la recuperación para la cohesión y los territorios de Europa), aportan un volumen de recursos importante para financiar proyectos de inversión relacionados con la digitalización y la lucha contra el cambio climático, impulsando con ello las agendas europeas verde y digital.
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Tal es la importancia de lograr avanzar en esta dirección que la transición verde, la transformación digital y el crecimiento
como la inteligencia artificial, la automoción sostenible, las energías renovables, el sector agroalimentario o el sector pesquero. Es por ello que resulta fundamental analizar la importancia de la investigación, desarrollo, innovación y digitalización (I+D+i+d) en la ejecución de los Fondos NGEU en España en un momento en el que, tras casi tres años desde la propuesta de estos instrumentos por parte de la Unión Europea, su ejecución en España ha alcanzado ya la velocidad de crucero y se han asignado a las comunidades autónomas más de 30.000 millones de euros de recursos procedentes tanto del MRR como de REACT-EU en el marco de la cogobernanza del PRTR. Con este propósito, el objetivo de este informe es realizar un seguimiento de la ejecución de los fondos NGEU en materia de I+D+i+d en España y de su impacto real en el tejido empresarial hasta diciembre de 2022. Para ello se analizan las convocatorias de subvenciones y licitaciones —las dos vías principales por las que llegan los recursos a la economía— del conjunto del sector público español, esto es, el sector público estatal (SPE) y el sector público territorial (SPT), compuesto este último por las comunidades autónomas, las corporaciones locales y las universidades públicas. La definición de «ejecución» considerada en este informe se aleja del concepto presupuestario y se entiende que los recursos procedentes de los Fondos NGEU se han ejecutado cuando se ha dispuesto de los mismos en la publicación de una licitación o en la convocatoria de una subvención. La base de datos utilizada en el análisis considera la información de las convocatorias financiadas por el PRTR en el portal web del propio Plan que ofrece el Gobierno de España y se completa con la información de la Plataforma de Contratación del Sector Público y la Base de Datos Nacional de Subvenciones del Sistema Nacional de Publicidad de
inteligente, sostenible e inclusivo son tres de los seis objetivos definidos por la normativa europea y a los que deben responder los Planes de Recuperación nacionales, exigiéndoles además un 37% de inversión mínima verde y un 20% de inversión digital (Gobierno de España 2021). El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) contempla el despliegue de la digitalización en la mayoría de sus componentes alcanzando múltiples ámbitos, desde la educación, la sanidad o la economía de los cuidados hasta la industria, la administración pública, el turismo, la cultura o la agenda urbana, todo ello en consonancia con la Agenda España Digital 2026. Así, entre las reformas e inversiones planteadas en el PRTR y en la Adenda al mismo aprobada en junio de 2023, destacan el Proyecto Estratégico para la Recuperación y Transformación Económica (PERTE) de digitalización del ciclo del agua, el programa KIT Digital, las ayudas y préstamos a corporaciones locales y empresas para proyectos de competencias digitales, los proyectos de digitalización de la Administración, el Fondo NEXT-TECH dirigido a startups tecnológicas, el Plan de Digitalización y Competencias Digitales del Sistema Educativo, el despliegue del 5G y el fortalecimiento de la ciberseguridad o las actuaciones de impulso de la digitalización en destinos y empresas turísticas. Del mismo modo, la investigación y la innovación son elementos que actúan de forma transversal en las diferentes reformas e inversiones que plantea el PRTR y que se pretende fortalecer a través de los PERTE, como el PERTE Salud de Vanguardia, el PERTE Aeroespacial o el PERTE CHIP, y a través de la financiación de proyectos de investigación industrial y desarrollo experimental en sectores
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Subvenciones y Ayudas Públicas, para hacer un seguimiento lo más amplio posible de las licitaciones y subvenciones con cargo a los fondos NGEU, tanto las financiadas por el MRR como por REACT-EU. Tomando como fecha de referencia diciembre de 2022 y la metodología empleada en Maudos, Mollá y Pérez (2022, 2023a), el análisis parte de una base de datos formada por 10.604 licitaciones (lotes) —con un presupuesto de 14.082 millones de euros— y 1.936 subvenciones —por importe convocado de 21.746 millones de euros— correspondientes al conjunto del sector público español, y se identifican 3.163 licitaciones y 370 subvenciones vinculadas a la I+D+i+d, que representan un 21,6% y un 41,2% del importe total, respectivamente. En conjunto el importe de referencia hasta finales de 2022 asciende a 35.828 millones de euros sumando licitaciones y subvenciones, de los que 12.011 millones se destinan a I+D+i+d. En tanto que los fondos NGEU tienen como objetivo lograr la transformación de la economía, resulta conveniente analizar no solo la ejecución de los fondos vinculados a la I+D+i+d, sino también cuantificar qué parte de estos fondos ha llegado a la economía real y cuáles son las características de las empresas que se benefician directamente de estos fondos. Para ello, se analiza la información de licitaciones adjudicadas y subvenciones concedidas de la Plataforma de Contratación del Sector Público y la Base de Datos Nacional de Subvenciones junto con la base de datos SABI (Bureau van Dijk) que permite disponer de información a nivel de empresa para aquellas que depositan las cuentas anuales en el Registro Mercantil y conocer su localización geográfica, tamaño y sector de actividad.
El capítulo 2 describe el origen y desarrollo de los fondos NGEU, la concreción de los mismos en España a través del PRTR, así como el papel de las CC. AA. en la gestión de los mismos en el marco de la cogobernanza entre niveles de sector público. El capítulo 3 describe las bases de datos utilizadas en el análisis y la metodología empleada para su elaboración e identificación de las licitaciones y subvenciones vinculadas a la I+D+i+d. Los capítulos 4, 5 y 6 se corresponden con el cuerpo central del estudio. En el informe se analizan por separado las licitaciones (capítulo 4) y subvenciones (capítulo 5) vinculadas a la I+D+i y la digitalización con cargo a los fondos NGEU. En ambos capítulos el análisis se realiza desde una triple perspectiva: (1) evolución temporal desde que se aprobaron los fondos NGEU hasta diciembre de 2022; (2) distribución por niveles de sector público, distinguiendo entre sector público estatal (SPE) y sector público territorial (SPT), principales organismos públicos en el caso del SPE y por regiones en el caso del SPT; y (3) adjudicación de las licitaciones y concesión de las subvenciones, respectivamente, y perfil de los beneficiarios. Finalmente, el capítulo 6 ofrece el análisis de las convocatorias financiadas por los fondos NGEU vinculadas a la I+D+i+d desde una perspectiva global, es decir, analizando conjuntamente las licitaciones y subvenciones. En este capítulo, además de la perspectiva temporal y la distribución por niveles de sector público, resulta de interés conocer, para el caso del SPT, el volumen de fondos convocados y gestionados por cada una de las CC. AA., y la importancia que tienen las actuaciones de I+D+i+d en los recursos totales convocados. Además, y tomando la información del destino final de los fondos (adjudicatarios y concesionarios), se ofrece detalle del volumen de recursos captados por las entidades localizadas en cada región y la posición relativa de cada CC. AA.
Además de este capítulo introductorio, el informe se compone de cuatro capítulos adicionales.
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Los fon
dos NGEU
02.
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2.1. Origen y desarrollo de los fondos NGEU
Los fondos NGEU tienen el objetivo de movilizar un total de 750.000 millones de euros en el periodo 2021-2026 que financien programas nacionales de inversiones de los distintos Estados miembros para impulsar las agendas europeas verde (New Green Deal) y digital (Digital Compass), así como el Plan RE-PowerEU, con la finalidad de mejorar el potencial de crecimiento, el bienestar, la autonomía estratégica y la resiliencia de Europa ante los retos actuales y de futuro (Gobierno de España 2023a). La distribución de los recursos entre los Estados miembros estaba supeditada a la propuesta y posterior aprobación por el Consejo de la UE de un plan de recuperación y resiliencia nacional en cada país que reflejase los objetivos comunes a todos los Estados y los hitos específicos propios de cada uno relacionados y enfocados a la transición ecológica, digital y resiliente, así como las medidas, inversiones y reformas a poner en marcha para alcanzar dichos hitos (Comisión Europea 2021). La asignación final de los recursos entre los Estados miembros se realizó en base a diversos indicadores como la población, el PIB per cápita o la media de la tasa de desempleo del periodo 2015-2019 comparado con la media europea. 2.2. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España El Gobierno de España comenzó a trabajar en el diseño del PRTR (Gobierno de España 2021) en julio de 2020 cuando se presentaron los fondos NGEU por parte de las autoridades europeas. El PRTR de España fue el primero en ser aprobado formalmente por el Consejo de la Unión Europea y gira entorno a los seis objetivos fijados por la UE para lograr una Europa verde, digital, con cohesión social y territorial e igualdad de género:
A mediados de 2018, la Comisión Europea presentó una propuesta presupuestaria a largo plazo con la introducción de nuevos instrumentos y más orientada a ámbitos como la investigación y la innovación, los jóvenes y la economía digital en vistas a ponerse en marcha en 2021 (Comisión Europea 2018). Sin embargo, la irrupción de la pandemia mundial de la COVID-19 en 2020 y su enorme impacto económico y social supuso la necesidad urgente de poner en marcha un instrumento temporal de recuperación por parte de la Unión Europea (UE). El 21 de julio de 2020 el Consejo de la Unión Europea propuso el instrumento temporal de recuperación Next Generation European Union (NGEU), que sería finalmente aprobado en diciembre de ese mismo año, una vez aceptada la propuesta por parte de los jefes de gobierno de los Estados miembros (Unión Europea 2020). Los fondos NGEU tienen como objetivo principal lograr la transición hacia una Europa más verde, digital, saludable, fuerte e igualitaria (Comisión Europea 2022) y se componen fundamentalmente de dos instrumentos: el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) y la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión de los Territorios de Europa (REACT-EU). El primero constituye el núcleo del instrumento de recuperación con un volumen que alcanza los 672.500 millones de euros, de los que 360.000 millones corresponden a préstamos reembolsables y 312.500 millones a transferencias no reembolsables. El instrumento REACT-EU, por su parte, se creó con la finalidad de hacer frente a la urgencia sanitaria, económica y social derivada de la pandemia por un importe de 47.500 millones que fue asignado en su totalidad a los países europeos en 2020 y 2021 (Ministerio de Hacienda y Función Pública 2022).
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• Impulso a la transición verde. Acelerar la transición ecológica a corto plazo y servir de palanca para modernizar la economía a largo plazo. • Impulso a la transformación digital. La situación derivada de la COVID-19 ha acelerado el proceso de digitalización en España, lo que exige abordar la transición digital. • Crecimiento inteligente, sostenible, inclusivo, incluyendo cohesión económica, empleo, productividad, competitividad, investigación, desarrollo e innovación y buen funcionamiento del mercado interior con pymes sólidas. Medidas que pretenden apoyar a las pymes, fomentar el emprendimiento y transformar sectores
resiliencia económica el objetivo es reducir los riesgos económicos y aumentar la capacidad de adaptación de España a través de una transformación de las estructuras económicas. • Políticas para las próximas generaciones, la infancia y la juventud, incluidas la educación y las competencias, relacionadas
principalmente con la modernización del sistema educativo hacia un modelo personalizado y flexible.
El PRTR de España fue aprobado formalmente por los organismos europeos el 13 de julio de 2021. La primera fase de inversiones y reformas propuesta para el trienio 2021-2023 se integra de un programa estructurado en 30 componentes, 110 proyectos de inversión y 102 reformas con la finalidad de generar un shock positivo que impulse la creación de empleo y, además, aborde los desequilibrios estructurales de nuestro país: reducir la desigualdad e impulsar un modelo de crecimiento más sostenible tanto desde el punto de vista económico, social y medioambiental (Gobierno de España 2022c). El 40% de los fondos de esta primera fase se destinan a la transición verde y casi un 30% a la transformación digital, un 10% a la I+D+i y un 7% a la educación y la formación. El Plan nacional claramente orienta sus inversiones hacia el capital humano, tecnológico, natural y científico (Gobierno de España 2023a). Tras la aprobación de los fondos NGEU y de acuerdo con los criterios de distribución entre los Estados miembros, a España se le asignó inicialmente una cuantía cercana a los 140.000 millones de euros del MRR —69.528 millones en forma de transferencias no reembolsables y 70.000 millones en forma de préstamo— y 12.436 millones del fondo REACT-EU para inversiones en el ámbito de la salud y la educación —10.000 millones para el reparto entre CC. AA. y 2.436 millones gestionados
productivos clave como pueden ser el turismo, la industria de la cultura y el deporte. También se prevé impulsar significativamente la movilidad y las
infraestructuras de transporte y elementos del crecimiento inteligente como la I+D+i. • Promoción de la cohesión social y territorial de la Unión. Una parte importante del territorio nacional presenta un saldo demográfico negativo, lo que incrementa las desigualdades y representa un reto para España en cuanto al desarrollo económico y social. • Resiliencia sanitaria, económica, social e institucional y aumento de la preparación frente a la crisis. La pandemia ha puesto de manifiesto la fortaleza del sistema público sanitario, pero también ha evidenciado los retos y dificultades. Para hacerles frente, el Plan dedica un componente específico a la renovación del Sistema Nacional de Salud. En el plano de la resiliencia institucional destaca la reforma para el impulso del Estado de derecho y la eficiencia del servicio público. Desde el punto de vista de la
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directamente por el Ministerio de Sanidad para la adquisición de vacunas—. Esto es, en el momento de elaboración del PRTR España tenía asignados 81.964 millones de euros en forma de transferencias no reembolsables para la implementación de inversiones y reformas. Ante el avanzado grado de ejecución de la primera fase del PRTR, en diciembre de 2022 el Gobierno de España presentó un proyecto de Adenda para poner en marcha la segunda fase del Plan Nacional de Recuperación, y así movilizar la totalidad de los fondos europeos asignados, incorporando en esta segunda fase las nuevas cuantías asignadas a España. La Adenda aprobada por el Consejo de Ministros en junio de 2023 pretende consolidar la reindustralización estratégica del país con la incorporación de 10.292 millones adicionales en forma de transferencias no reembolsables —7.706 millones adicionales del MRR dirigidos
a reforzar los proyectos estratégicos (PERTE) y 2.586 millones procedentes del nuevo Plan REPowerEU presentado a la Comisión Europea en el segundo semestre de 2022 con la finalidad de lograr la diversificación energética, el despliegue de las renovables y el ahorro energético— y hasta 84.000 millones en forma de préstamos, cuyas cuantías, en caso de hacer uso de ellas, deben ser devueltas antes del 31 de diciembre de 2058 (Gobierno de España 2023c) 1 . El cuadro 2.1 muestra la asignación total de los fondos NGEU a España en junio de 2023 tanto mediante transferencias no reembolsables como los asignados en forma de préstamos. La financiación vía MRR y REACT-EU asciende a un total de 173.670 millones de euros, que junto con la asignación del Plan RE-PowerEU, la cifra asciende a 176.256 millones de euros, de los que más de la mitad (52,3%) corresponde a transferencias no reembolsables.
Cuadro 2.1. Asignación de los Fondos Next Generation European Union (NGEU) a España. Hasta junio de 2023
Millones de euros Distribución porcentual
1. Asignación inicial de transferencias no reembolsables en el PRTR • Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) • Ayudas a la Recuperación Europea (REACT-EU) 2. Asignación adicional de transferencias no reembolsables (Adenda aprobada en junio de 2023)
81.964 69.528 12.436
46,5% 39,4%
7,1%
10.292
5,8%
• Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR)
7.706 2.586
4,4% 1,5%
• Plan REPowerEU
3. Préstamos de fondos reembolsables
84.000
47,7%
TOTAL FONDOS NGEU ASIGNADOS A ESPAÑA
176.256
100,0%
Fuente: Gobierno de España (2023a).
1. Adicionalmente se espera que España reciba más de 36.000 millones de euros correspondientes a los fondos estructurales europeos previstos en el Marco Financiero Plurianual 2021-2027 (Gobierno de España 2023a).
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Dado que la movilización de los recursos adicionales asignados a España requiere de su incorporación al PRTR en forma de actuaciones y medidas alineadas con los objetivos marcados por la Unión Europea (Adenda) y su aprobación por las autoridades europeas, como se ya se ha comentado, la cifra de referencia para los análisis realizados en este informe de la situación a diciembre de 2022 es la asignación inicial de transferencias no reembolsables (81.964 millones de euros). De esta forma, no tenemos en cuenta la financiación reembolsable adicional de la adenda de junio de 2023. El grado de avance en el cumplimiento de los objetivos e hitos marcados por parte de España está siendo rápido, mérito que convirtió a España en el primer país en solicitar un pago semestral vinculado a los fondos NGEU. En concreto, en julio de 2021 solicitó 9.037 millones de euros como prefinanciación que fueron desembolsados en el mes de agosto y 10.000 millones de euros adicionales en concepto de transferencias solicitados en noviembre del mismo año. Esto fue valorado positivamente por el Consejo Europeo el 3 de diciembre de 2021, iniciándose en ese momento los trámites para el desembolso de estos recursos (Gobierno de España 2022a). La buena gestión del Plan y el cumplimiento de los hitos permitió que España solicitara en el primer semestre de 2022 un segundo pago de transferencias de 12.000 millones de euros y un tercer pago de 6.000 millones en el segundo semestre. A finales de julio de 2022 la Comisión Europea ya había desembolsado en el Tesoro
español los 12.000 millones vinculados al cumplimiento de 31 hitos y 9 objetivos durante 2021. Asimismo, en febrero de 2023 la Comisión volvió a evaluar positivamente el cumplimiento de los 23 hitos y 6 objetivos a los que se vinculaba el tercer desembolso. En definitiva, a finales del primer trimestre de 2023 España ha recibido un total de 37.037 millones de euros, siendo el primer país en recibir tres pagos por el cumplimiento de hitos (Gobierno de España 2023a, 2023c). La ejecución de los recursos procedentes de los fondos NGEU por parte del Gobierno de España se está llevando a cabo a través de tres instrumentos: las subvenciones y licitaciones convocadas por el sector público estatal (SPE), las transferencias a las administraciones territoriales (comunidades autónomas, universidades y corporaciones locales) para que ellas gestionen directamente los recursos, y los Proyectos Estratégicos para la Recuperación Territorial y Económica (PERTE). A mediados de 2023 ya han sido aprobados 12 PERTES 2 por el Consejo de Ministros, que son colaboraciones entre diferentes agentes (administraciones, universidades, centros de investigación o empresas) públicos o privados con el objetivo de impulsar iniciativas que contribuyan a la transformación de la economía.
2.3. El papel de las
comunidades autónomas
La ejecución de los fondos NGEU no corresponde exclusivamente al Gobierno de España sino que es compartida entre los diferentes niveles de la Administración Pública respondiendo al proceso de cogobernanza definido en el PRTR. La asignación de fondos a las administraciones territoriales —CC. AA. y corporaciones locales— se materializa a través de las Conferencias Sectoriales, Reales Decretos de concesión directa de la Administración
2. PERTE para el desarrollo del vehículo eléctrico y conectado; PERTE para la salud de vanguardia; PERTE de energías renovables, hidrógeno renovable y almacenamiento; PERTE agroalimentario; PERTE de la nueva economía de la len-gua; PERTE de economía circular; PERTE para la industria naval; PERTE aeroespacial; PERTE de digitalización del ciclo del agua; PERTE de microelectrónica y semiconductores; PERTE de economía social y de los cuidados; y PERTE de des-carbonización industrial.
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