Situación y evolución de la economía circular en España
SITUACIÓN Y EVOLUCIÓN DE LA ECONOMÍA CIRCULAR EN ESPAÑA
Diciembre 2023
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Situación y evolución de la economía circular en España
Todos los derechos reservados © 2023 Fundación Cotec para la Innovación
Calle Cea Bermúdez 3, 28003 Madrid Este informe ha sido realizado por el siguiente equipo:
Dirección: Jordi Morató, Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la UPC Luis M. Jiménez, Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Socie- dades (ASYPS) Coautores: Cátedra UNESCO de Sostenibilidad de la UPC: Guillermo Penagos, Olga Lucía Sánchez y Brent Villanueva Asociación para la Sostenibilidad y el Progreso de las Sociedades (ASYPS): José Luis de la Cruz, Carlos Martí, Elena P. Lagüela, Santiago Pereira, Juan José Pernas , Francisco Javier Sanz Larruga y Julia Martínez Recycling Cities International Network RECNET y Southern Denmark Universi- ty (SDU): Nicola Tollin
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Ín DI CE
presentación
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3. LA ECONOMÍA CIRCULAR EN LAS CIUDADES: CASOS Y BUENAS PRÁC- TICAS EN EUROPA Y ESPAÑA 107 3.1 Marcos de referencia de economía cir- cular para el medio urbano 3.2 Ciudades rumbo a la circularidad: ejemplos de buenas prácticas en ciudades europeas 3.3 Ciudades rumbo a la circularidad: bue- nas prácticas en ciudades españolas 4. CONSIDERACIONES Y RECOMEN- DACIONES FINALES DEL INFORME 149
RESUMEN EJECUTIVO
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1. VISIÓN ESTRATÉGICA Y POLÍTI- CAS DE ECONOMÍA CIRCULAR EN LA UNIÓN EUROPEA 14 1.1 El paquete de medidas de 2022 y avan- ces en sectores específicos 1.2 Políticas de EC en los países miembros de la UE 1.3 Marco de seguimiento de la UE sobre la economía circular 2. SITUACIÓN DE LA ECONOMÍA CIR- CULAR EN ESPAÑA EN EL CONTEXTO DE LA UE 44 2.1 Evolución de la Economía Circular en España 2.2 Marco estratégico y política en Econo- mía Circular a nivel estatal y en las CC. AA. 2.3 Desarrollos normativos en materia de economía circular 2.4 Avances de las políticas y buenas prácti- cas sobre compra pública circular
REFERENCIAS
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ANEXOS
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ANEXO I - Ejes y líneas de actuación del I Plan de acción de la economía circular 2021-2023 ANEXO II - Indicadores de resultado que miden la ejecución de las actuaciones emprendidas por la Administración General del Estado
ANEXO III
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pre senta ción
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pRESentación
La Fundación Cotec viene abordando de forma periódica desde 2016 la ela- boración de un informe bianual sobre la situación y evolución de la economía circular en España. El objetivo de estos informes es disponer de un análisis que sirva de base para avanzar en las iniciativas y políticas de impulso para la transición hacia un nuevo modelo circular de producción y consumo. En este cuarto informe de 2023 se pretende seguir ofreciendo una visión global y detallada de los procesos de cambio para la transición hacia la economía circular, actualizando gran parte de los puntos analizados en los informes anteriores e incorporando las novedades más significativas, tanto desde los puntos de vista estratégico y normativo como metodológico. Nuevamente, en este informe se analizan las estrategias y políticas que se están desarrollando a nivel de la UE y su grado de incidencia en España. En estos dos últimos años se han producido notables avances en las políticas europeas que afectan tanto al desempeño de las iniciativas nacionales, regio- nales y locales como a las empresas, sectores y consumidores, que permiten transitar mejor hacia el modelo de economía circular en nuestro país. Asimismo, se actualiza y revisa la situación en España sobre la base del sis- tema de indicadores disponibles y establecidos en el marco de seguimiento de la UE, de acuerdo con la metodología de análisis del flujo de materiales e indicadores específicos de economía circular relacionados con el ciclo de vida. Igualmente, se realiza un análisis de programas estratégicos y planes de EC implementados por las Administraciones públicas, señalando los avances más representativos en los últimos años. Como principal novedad, en este 4.º informe se presenta un capítulo sobre el desarrollo de la economía circular a nivel urbano, que se ha realizado a partir de la identificación una serie de ciudades que han avanzado notablemente en la implantación de políticas de EC. De esta manera, se presenta una radiografía de aquellas ciudades que destacan especialmente por sus avances en circula- ridad, a través de experiencias positivas y buenas prácticas, detallando iniciati- vas y planes de entidades locales que se han considerado más relevantes.
Para ello se han considerado diferentes ciudades por su dimensión, funciona- lidad o situación, tanto a nivel de Europa como a nivel nacional.
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resumen ejecuti vo
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RESUMEN EJECUTIVO
Los avances de circularidad en la UE son modestos, a pesar de los importan- tes esfuerzos adicionales realizados con nuevas medidas más ambiciosas incluidas en el nuevo Plan de Acción de EC de 2020 y su desarrollo posterior. A partir del primer Plan de Acción de Economía Circular de la UE de 2015, se ha producido un notable aumento en las actividades en este ámbito por parte de los Estados miembros, aunque a distintas velocidades y con diferentes intensidades. En general, el ritmo de progreso europeo hacia la transición circular es lento, aun considerando los mayores esfuerzos realizados en legislación, financiación, investigación y evaluación, que se han reforzado ampliamente desde 2020. Los resultados obtenidos hasta el momento no apuntan buenas señales para cumplir los objetivos establecidos actualmente y a más largo plazo. De hecho, el indicador básico de referencia que mide la proporción de material reciclado y realimentado a la economía, tal como es la tasa de circularidad, apenas ha aumentado ligeramente en el conjunto de la UE desde 2015. Ello hace que la ambición europea de duplicar esta tasa para 2030, tal como se propuso en el nuevo Plan de Acción de EC de 2020, encuadrado en el Pacto Verde Europeo, sea difícilmente alcanzable. Además, los objetivos de EC son cada vez más exigentes y se han reforzado con el paquete de medidas de 2022, centrado en «hacer que los productos sostenibles sean la norma en la UE». En esta línea, también se han promovido importantes iniciativas secto- riales en el sector textil, plástico y de la construcción, así como en el sector de consumo. En general, todos los países europeos comparten una serie de desafíos y barreras técnicas, legales, de mercado, institucionales y de gobernanza que frenan los procesos de cambio de los vigentes modelos lineales. Sin embar- go, existen importantes mecanismos facilitadores de la transición, entre los que destacan especialmente los extraordinarios recursos financieros para la implantación de modelos circulares que están mayoritariamente canalizados a través de los propios planes nacionales de recuperación y resiliencia en base a los fondos de Next Generation EU. En el caso de España, con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), se está haciendo una importante asignación muy efectiva de recursos para inversiones y reformas en favor de la circularidad, apoyando complementaria- mente políticas industriales y de desarrollo digital. En particular, el Proyecto Estratégico para la Recuperación y Transformación Económica en Economía Circular (PERTE en EC) es una importante palanca motriz para impulsar los procesos circulares que, asimismo, permite asegurar una mayor autonomía estratégica de España.
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La situación de España en el proceso de transición circular ha mejorado sensiblemente a partir de la puesta en marcha de la Estrategia Nacional de EC de 2020. De acuerdo con algunos análisis a nivel de la UE, nuestro país se encuentra en el grupo de países europeos que están liderando la transición a la EC, junto con Alemania, Dinamarca, Finlandia, Francia y los Países Ba- jos. Sin embargo, a la luz de los indicadores disponibles, sigue presentando disparidades entre la dimensión macro, es decir, a nivel de los flujos de los recursos, respecto a la situación representada por los indicadores vinculados al ciclo de vida de los materiales. A nivel macroeconómico, de acuerdo con el indicador básico de economía circular que se centra en la productividad de los recursos (cociente entre el producto interior bruto, PIB, y el consumo nacional de materiales, CNM), la situación española sigue siendo favorable, incluso en comparación con los países europeos de vanguardia. Sin embargo, debido al aumento sostenido del CNM desde 2015, con la excepción del periodo de pandemia, en España se apunta una tendencia menos favorable de cara a alcanzar el desacopla- miento del crecimiento económico respecto del uso de recursos materiales (entendido como un elemento central de una estrategia de circularidad). En cuanto a los indicadores que se centran en la capacidad de las economías para la prevención y la recuperación de los materiales e introducirlos nueva- mente en el proceso productivo, especialmente en el área de los residuos y el reciclado, la situación actual y las previsiones a corto plazo son más pesi- mistas. Las tasas de reciclaje de residuos municipales, que deberían haber alcanzado el 50 % en 2020 para cumplir los objetivos europeos, siguen estando muy por debajo de esta meta, el 37 %, y son también muy inferiores a las tasas logradas por los países europeos situados en la vanguardia circular, lo cual pre- senta un panorama complicado para conseguir los nuevos objetivos de recicla- do para 2025 y de residuos depositados en vertedero para el año 2035. Los residuos siguen siendo un aspecto central en el desarrollo de la EC en el ámbito europeo, pero particularmente en España. A pesar de la concen- tración de decisiones y esfuerzos legislativos, planificadores y financieros en materia de residuos, persisten las dificultades para encontrar soluciones ali - neadas con una circularidad sostenible. En este sentido, merece destacar una serie de riesgos de incumplimiento de los objetivos comunitarios estableci- dos, a tenor de los análisis realizados sobre las políticas vigentes y previstas en el ámbito de la gestión de residuos. En los informes de alerta temprana de 2023, la Comisión Europea señala que la mayoría de los Estados miembros corren el riesgo de no alcanzar algunos de los objetivos de reciclado de residuos municipales y de residuos de envases para 2025, así como el ob- jetivo de depósito en vertederos para 2035 (CE, 2023a). Solo nueve Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Chequia, Dinamarca, Eslovenia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos) están en vías de alcanzar los principales objetivos de reciclado de residuos municipales y residuos de envases para
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2025. En cambio, dieciocho países de la UE corren el riesgo de no alcanzar uno o más objetivos. España, entre ellos, es difícil que logre el objetivo para 2025 en la preparación de un 55 % de residuos municipales para la reutili- zación y el reciclado. También parece en riesgo de cumplimiento el objeti- vo para 2035 consistente en depositar solo el 10 % de los residuos munici- pales en vertederos , cuando actualmente todavía superamos ampliamente el vertido en más del 50 %. Sin embargo, el objetivo de reciclado actual de residuos de envases España ya supera el objetivo del 65 % fijado para 2025, aunque los nuevos métodos de cálculo pueden reducir los valores presenta- dos. Mientras, todavía se mantienen bajas las tasas de reciclado de papel y cartón, aluminio y plástico. Así, una tendencia común a nivel europeo es que, mientras la problemática de los residuos centra la atención en los procesos de toma de decisiones de EC, se comprueba una menor dedicación al ámbito de la ecoinnovación, ecodiseño y diseño para reparabilidad. En este sentido, un informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo de 2023 ha puesto de manifiesto que los Estados miembros en la primera fase de transición circular han invertido prin- cipalmente en la gestión de residuos, en detrimento del diseño circular o los procesos de producción sostenibles, a pesar de que el diseño de un producto determina alrededor del 80 % de su impacto ambiental. No obstante, en una segunda fase, parece haber un cambio de tendencia, en cuanto que se está poniendo más énfasis en los aspectos sobre innovación de la economía circular en la programación del periodo 2021-2027 , con el fin de dirigir la financiación de manera efectiva a inversiones centradas en el diseño circular de productos y procesos de producción. El marco comunitario de la economía circular está cambiando el paso, desde una política fundamentalmente centrada en la gestión del residuo, a un nuevo enfoque de gestión de recursos, focalizado en la prevención y el ecodiseño de productos. Muestra de este cambio paradigmático son las propuestas de reglamentos de diseño de productos sostenibles en el mercado de la UE y de productos de la construcción. La UE también pone el acento en los consumi- dores con su propuesta de directivas sobre empoderamiento y capacitación de los consumidores. Pretende combatir la extendida práctica del greenwashing o «blanqueo ecológico», garantizar la información a los consumidores sobre durabilidad y reparabilidad de los productos, o prohibir prácticas comerciales que trasladan información incompleta, vaga o no fiable a los consumidores. La propuesta de directiva sobre las «reclamaciones medioambientales» prevé igualmente medidas dirigidas a que los consumidores reciban información fiable, comparable y verificable. Con estas iniciativas se pretende implicar a los consumidores en la transición hacia una producción ecológica, propor- cionándoles instrumentos prácticos para fomentar la venta de productos verdes o con verdaderas virtualidades de protección ambiental.
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La adaptación al desarrollo legislativo y el cambio de enfoque que promue - ve la UE en materia de EC han supuesto importantes avances normativos en España , que han sido especialmente relevantes en los tres últimos años. A la Estrategia Española de Economía Circular de 2020 y su desarrollo median- te el I Plan de Acción en EC (PAEC 2021- 2023), conjuntamente con la Hoja de Ruta para las Materias Primas Minerales, se han sumado las nuevas normati- vas sobre Residuos y Suelos Contaminados en la Economía Circular de 2020 (LRSCEC), así como la referida a los Envases y Residuos de Envases, que han ido promoviendo interesantes iniciativas regionales y locales para incorporar los principios de circularidad. Precisamente, en el presente informe se hace un análisis en profundidad de los avances normativos más relevantes en materia de EC, dada su trascendencia para avanzar en la transición circular en España. La LRSCEC representa un cambio de paradigma en la normativa de residuos, aunque su efecto transformador va a depender de un adecuado desarrollo y aplicación, lo cual está condicionado por las estructuras administrativas, particularmente en el ámbito local, y por una voluntad política desigual en los diferentes niveles territoriales. La norma realiza un buen diagnóstico de los problemas de la gestión de residuos en España, y define un tratamiento adecuado, basado fundamen - talmente en instrumentos económicos (tasa municipal, impuesto de vertido e incineración, responsabilidad ampliada del productor), que son sin duda los elementos novedosos con potencial transformador de esta norma, orien- tados a cambiar el comportamiento de los sujetos corresponsables de la generación y gestión de residuos (ciudadanos, entidades públicas, produc- tores). La ley obliga al establecimiento de nuevas recogidas separadas para determinadas fracciones de residuos, que se suman a las ya existentes, en plazos determinados. La ley establece que entre los modelos de recogida que establezcan las entidades locales «deberán priorizarse los modelos de recogida más eficientes, como el puerta a puerta o el uso de contenedores cerrados o inteligentes que garanticen ratios de recogida similares». Las autoridades competentes tendrán que promover un reciclaje de alta calidad, para lo que deberán controlar el porcentaje de impropios, mediante, fundamentalmente, la realización sistemática de caracterizaciones. Las en- tidades locales deben adaptar los contratos públicos, con la finalidad de dar cumplimiento a las nuevas obligaciones de recogida y tratamiento estableci- das en la ley. Asimismo, deberán dar preferencia a la contratación reservada de las «obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos tex- tiles y de muebles y enseres», aspecto con un elevado potencial no solo en términos de reutilización de materiales, sino también para la consecución de objetivos sociales.
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La nueva ley extiende el ámbito material de la responsabilidad de los produc- tores de productos a los nuevos flujos de residuos, como los plásticos de un solo uso, las artes de pesca, los residuos textiles, los residuos de muebles y enseres y los plásticos agrarios. Además, los productores de productos ten- drán que asumir los costes de los residuos municipales referidos a los costes de la fracción resto o los residuos de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas, o la basura dispersa, incluida la limpieza en las infraestructuras de saneamiento y depuración. Los marcos estratégicos y las medidas normativas en todos los niveles admi- nistrativos refuerzan la capacidad española para cumplir sus compromisos estratégicos de circularidad tanto a corto plazo como en el horizonte de 2030, que están centrados en reducir un 30 % el consumo nacional de materiales y recortar un 15 % la generación de residuos respecto a 2010. No obstante, Es- paña debe afrontar con decisión una serie de dificultades en determinados ámbitos que son claves para la EC, como es el sector de los residuos. En este sentido, es determinante redoblar los esfuerzos en la preparación para la reutilización de residuos municipales, perfeccionar los sistemas de reutili- zación de envases e incentivar el desarrollo de infraestructuras para el trata- miento de residuos, además de combinar una serie de medidas de regulación y mecanismos económicos como, por ejemplo, las restricciones al depósito en vertederos con instrumentos fiscales bien diseñados. Pero, además, para avanzar en la transición hacia una economía circular hay que ir adoptando progresivamente cambios estructurales en la interconexión recursos-resi- duos, de tal manera que se puedan facilitar simultáneamente otros grandes objetivos en relación a la neutralidad climática, la seguridad del suministro de energía, materiales y materias primas fundamentales. En definitiva, favorecer una mayor coherencia general de estrategias y políticas adoptando el «enfo- que de nexos». El desarrollo de la economía circular implica un cambio sistémico que afec- ta a la mayoría de los sectores de producción y consumo, así como a sus relaciones con el medio ambiente. Por ello, es esencial considerar las vincu- laciones de la EC con otras políticas estratégicas que permiten modificar simultáneamente comportamientos de consumo y producción y, de esta forma, consolidar el beneficio de los nuevos modelos circulares aportando mayores sinergias entre las políticas ambientales y económicas. Como novedad respecto a ediciones anteriores, este informe dedica un apartado a la economía circular en el ámbito local. Las ciudades cada vez se sienten más concernidas en la implantación de modelos circulares, pero su incorporación debe acelerarse y ampliarse, dado que una gran parte de los municipios aún están en las fases iniciales de abordar una estrategia amplia de economía circular o, incluso, aún están explorando opciones para su im- plementación, con un enfoque integrador que vaya más allá de sus habituales competencias en materia de residuos, agua y entorno construido, entre otros.
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Las ciudades y las regiones urbanas son socioecosistemas complejos que tienen la capacidad de actuar como motores, catalizadores y laboratorios de transiciones de sostenibilidad y circularidad, generando un fuerte impacto positivo en los procesos de desarrollo urbano. Pero, además, los municipios tienen la potencialidad de liderar el cambio transicional mediante la implan- tación de nuevos metabolismos de ciclo cerrado. Las políticas nacionales y regionales de economía circular descansan, en buena medida, en un plantea- miento estratégico que involucra de forma proactiva a las ciudades, incluyen- do los sectores industriales, agroalimentarios y de servicios. Por todo ello, el análisis de la situación española en materia de economía circular requiere conocer también los avances en políticas, planes y medias en el ámbito local. En el apartado sobre ciudades, se consideran en primer lugar una serie de cuestiones conceptuales sobre la visión del metabolismo urbano y la gestión circular del agua en las ciudades, que son aspectos esenciales para la com- prensión y definición de las «ciudades circulares», pero que con frecuencia quedan fuera de los análisis sobre esta temática. Como parte del concepto de «ciudad sensible al agua», una economía circular del agua en las ciudades puede contribuir, bajo ciertas condiciones, a un uso más sostenible del agua y a la necesaria adaptación urbana al cambio climático. En segundo lugar, se presenta una descripción de ciudades que destacan a nivel europeo, así como a nivel nacional, por sus avances en circularidad, de- tallando iniciativas y planes de entidades locales que pueden ser tomados en consideración para facilitar la cocreación y el aprendizaje compartido, hacia una circularidad sostenible. Aunque existen algunas diferencias entre las ciudades europeas y españolas que se han seleccionado por su capacidad de incorporar los principios de circularidad sostenible en sus modelos de desarrollo urbano, suelen compar- tir varios de los motivos fundamentales que los han llevado a desarrollar sus estrategias municipales de EC. En general, los principales impulsores de la transición circular suelen ser ambientales, especialmente vinculados a las agendas globales de cambio climático, desarrollo sostenible y las propias agendas urbanas. Las consideraciones socioeconómicas, el empleo y los modelos de negocio están también presentes en una escala inferior, mientras que los aspectos de innovación y desarrollos técnicos son menos frecuentes. Para el presente informe, se seleccionaron un total de 12 ciudades europeas para analizar el avance de la EC a escala urbana. Cabe destacar que, inde- pendientemente de su tamaño, estas ciudades están desarrollando planes para implementar la circularidad urbana, no solo en la gestión de los residuos (donde el objetivo principal es el «residuo cero»), sino también en otros como movilidad, energía, edificación (existen numerosos planes para alcanzar crite - rios de construcción circular), uso del espacio público, alimentación, etc.
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Las estrategias y hojas de ruta urbanas en Europa se encuentran directa- mente ligadas a los planes de reducción de emisiones de CO 2 y la lucha con- tra el cambio climático. Asimismo, encontramos que estas ciudades cuentan con una estrategia de economía circular, la cual no se limita a la gestión de residuos y fija objetivos en primera instancia para el año 2030. Finalmente, en las ciudades europeas destacan las buenas prácticas circulares relacionadas con el sector de la construcción y la reutilización a todos los niveles. Entre las ciudades españolas, se seleccionaron 12 en función de diferentes parámetros, aunque ha primado la elección de ciudades que ya tienen en marcha planes de circularidad, han realizado acciones relacionadas con ello en los últimos años, o tienen incorporada la economía circular en sus planes climáticos o en su Agenda Urbana. Se observa que los planes circulares de las ciudades españolas se ciñen especialmente a la gestión de los residuos y el ciclo urbano del agua, aunque cada vez hay más ejemplos de urbes que van incorporando otras visiones como la promoción de la reutilización, la creación de clústeres público-privados para integrar a las empresas en as- pectos como el ecodiseño o la reciclabilidad de los productos que fabrican y comercializan, criterios de compra pública sostenible o espacios ciudadanos para el intercambio y la reparación. En el ámbito de la gestión de los residuos, cabe señalar que las ciudades españolas tienen sistemas de recogida separada perfectamente implantados, aunque se lleva con cierto retraso la recogida selectiva de los residuos orgá- nicos. Con la Ley de Residuos y Suelos Contaminados de 2022, así como el Real Decreto de Envases y Residuos de Envases aprobado posteriormente a la ley, se están reordenando las prioridades de los municipios y comunidades autónomas en cuanto a la recogida y tratamiento de residuos, aunque afecta también a empresas e industrias. Esto, unido a los objetivos de reciclaje residuos urbanos para los años 2025, 2030 y 2035, está provocando que muchas entidades locales avancen en una mirada mucho más holística sobre cómo gestionar sus residuos, pero también en cómo trabajar la reducción en la generación de residuos y dise- ñar nuevos circuitos circulares para la materia prima secundaria. Con carácter general, se quiere insistir en que es imprescindible un cambio de modelo económico circular menos intensivo en recursos, si se quieren al- canzar los compromisos oficiales de circularidad y, sobre todo, si se pretende habitar dentro de los límites físicos del planeta en un contexto de emergencia climática como en el que nos encontramos.
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VISIÓN ES TRATÉGICA Y POLÍTICAS DE ECONOMÍA CIRCU LAR EN LA UNIÓN EU ROPEA
01.
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Tanto en la esfera académica como en la em- presarial y en la política, se va consolidando un creciente interés por los temas de economía circular (EC), los cuales ya empiezan a tener influencia en todos los ámbitos de decisión. Ello es especialmente relevante dado que el concepto es relativamente nuevo en la acción política, surgiendo a inicios del presente siglo. Por otra parte, aunque en el ámbito teórico se lleva trabajando desde hace varias décadas, persisten todavía dificultades por la falta de una definición precisa y consensuada. No obstante, como se ha venido poniendo de manifiesto en los anteriores informes Cotec (2017, 2019, 2021), se va generalizando en muchos países —y especialmente en Europa— la aceptación de que es necesario cambiar el modelo de desarrollo económico, hasta ahora basado en una estructura lineal, hacia un mo- delo alternativo de economía circular, regene- rativa y sostenible que integre las dimensiones ambientales, económicas y sociales. Actualmente, la EC se ha convertido en una prioridad en la política económica y ambiental de la Unión Europea (UE), especialmente en
los ámbitos industrial, urbano, agroalimen- tario y rural. Y también se ha identificado como una de las palancas más efectivas para impulsar los planes de recuperación pospandemia, como se apunta en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España (PRTR). Si bien la UE ya venía adop- tando importantes iniciativas políticas desde hace décadas en favor del uso y gestión más sostenible de los recursos naturales y de los residuos con la perspectiva de la circularidad, ahora se plantea conseguir un enfoque mucho más integrado. Esta nueva orientación ya se empezó a po- ner de manifiesto hace un par de décadas. Por ejemplo, en el Sexto Programa de Acción Ambiental (CE, 2002) y, sobre todo, a raíz de la «Estrategia temática sobre el uso sosteni- ble de los recursos naturales» (CE, 2005) y la «Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos» (CE, 2011). Pero es a partir del periodo 2014-2015 cuando se toma una iniciativa política completamente basada en la EC con la aceptación del «Programa de cero residuos para Europa» (CE, 2014), que fue revisado y ampliado con la idea de «cerrar el círculo» a través del «Plan de acción de la UE para la EC», el cual ya se considera como un
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documento estratégico fundamental en este campo (CE, 2015). En este punto se concreta con mayor precisión el significado de la cir - cularidad económica y se define la EC como «una economía donde se mantiene el valor de los productos, materiales y recursos durante el mayor tiempo posible, y se minimiza la gene- ración de residuos», y se considera como una opción tanto sostenible como competitiva a nivel micro, meso y macro, que comporta be- neficios económicos, sociales y ambientales. Desde entonces, se han ido prodigando iniciati- vas de circularidad cada vez más ambiciosas y exigentes en el ámbito económico y ambiental. El objetivo a largo plazo de la UE ha ido am- pliándose, desde una primera visión de circu- laridad basada en la llamada «sociedad del re- ciclaje» (CE, 2015), que evita la producción de residuos y los utiliza como recurso, hacia una visión más holística sobre la base de la eficien - cia de los recursos y el desarrollo sostenible, centrado en una economía regenerativa para el conjunto de los países europeos.
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Tabla 1. Línea temporal sobre la incorporación y desarrollo de la EC en las políticas europeas
fecha
milestone
2002
Surge el Sexto Programa de Acción Ambiental
2005
Estrategia temática sobre el uso sostenible de los recursos naturales
2011
Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos
2014
Programa de cero residuos para Europa
2015
Se genera el primer Plan de Acción de la UE para la EC (2015-2019)
2017-2018
La CE define un conjunto de indicadores como Marco de Seguimiento de la EC
2019
La CE adopta el Pacto Verde Europeo: • Consolidación como marco de referencia para la elaboración e imple- mentación de normativas regionales y nacionales en materia ambien- tal y de gestión de residuos
2020
Nuevo Plan de Acción de Economía Circular de 2020: • Base para el desarrollo de los planes de recuperación pospandemia
2021
La CE adopta normativas basadas en el Nuevo Plan de Acción de EC: • Traslado de residuos • Contaminantes orgánicos persistentes • Alianza Global sobre EC y Eficiencia de Recursos La CE introduce un paquete de propuestas para implementar el plan de acción de EC: • Revisión de las normativas de embalajes y residuos • Comunicación de un marco de políticas para plásticos biológicos, bio- degradables y compostables Adopción de diversas iniciativas bajo el plan de acción: • Medidas para reducir el impacto de la polución por microplásticos al medio ambiente • Propuesta para una directiva de reclamaciones verdes • Propuesta para normas comunes para promover la reparación de bienes • Ley de Materias Primas Críticas
2022
2023
Fuente: Elaboración propia.
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Desde que se iniciaron sus estrategias y políti- cas específicas a partir de 2014-2015, la UE, en general, ha registrado un importante grado de avance en materia de economía circular. Existe un mayor número de iniciativas y de mayor nivel de exigencia; sin embargo, todavía que - dan importantes déficits acumulados, barre - ras y nuevos retos que superar. Tres años después de la adopción del primer Plan de Acción de Economía Circular (CE, 2015), la UE ha manifestado que se han com- pletado sus 54 acciones. Además, se han de- sarrollado otras notables iniciativas europeas en 2017 y 2018, donde destaca la definición de un Marco de Seguimiento de la EC mediante un conjunto de indicadores. Un importante paso adicional se dio con el nuevo Plan de Acción de Economía Circular de 2020 (CE, 2020), donde se incluyen 35 medidas relevantes, reforzando el objetivo de reducir la presión sobre los recursos naturales y generar crecimiento y empleo sostenibles. El nuevo Plan de EC de 2020 incluye iniciativas sobre productos sostenibles, textiles sosteni- bles y circulares y productos de construcción, añadiendo el componente social de empodera- miento a los consumidores, como se comenta- rá posteriormente. La primera iniciativa que se entregó en el marco del nuevo plan de acción incorpora una propuesta de nuevo reglamento sobre baterías sostenibles. Por otra parte, el modelo circular se configuró como uno de los principales componentes del Pacto Verde Europeo de 2019 y de la nueva agenda de Europa para impulsar la sostenibili- dad, alcanzar la neutralidad climática y frenar la pérdida de biodiversidad.
En 2021, la Comisión Europea adopta una pro- puesta de nuevas normas sobre traslados de residuos y normas sobre contaminantes orgá- nicos persistentes en los residuos, y propició el lanzamiento de la Alianza Global sobre Econo- mía Circular y Eficiencia de Recursos (GACERE). En 2022, la UE introduce un paquete de pro- puestas adicionales, en línea con el Pacto Ver- de Europeo, y de cara a implementar aspectos clave del segundo Plan de Acción de Economía Circular 2020. De esta manera, se pretende contribuir al logro de los objetivos ambientales y climáticos de la UE, incorporando, además, otras iniciativas para hacer frente a la conta- minación, como la referente a grandes insta- laciones industriales, que puede contribuir a la mejora de los procesos de circularidad. Finalmente, en 2023 se cuenta con una pro- puesta legislativa para fundamentar las afirma - ciones ecológicas realizadas por las empresas, así como medidas para reducir el impacto de la contaminación por microplásticos en el medio ambiente. Igualmente, en 2023 se está propiciando la Ley de Materias Primas Críticas, con el ob- jetivo de disminuir la dependencia externa europea y asegurar las cadenas de suministro de materiales críticos y estratégicos, que son elementos cruciales de cualquier transición ecológica efectiva. Durante todos estos años, la política de resi- duos ha sido un eje central en la transición hacia una economía circular y en la UE existe un marco legal general e importantes leyes para abordar diferentes tipos de residuos que cubren objetivos sobre la mejora de la ges- tión, la innovación en el reciclaje y la limita- ción del vertido 1 .
1 Se pueden citar al respecto varias de ellas, destacando las siguientes: Directiva Marco de Residuos y otras leyes de residuos de la UE; Tratamiento de resi- duos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE); Limitación del uso de sustancias peligrosas en equipos eléctricos y electrónicos; Envases y residuos de envases; Baterías y acumuladores; Vehículos fuera de uso; Residuos biodegradables (biorresiduos); Residuos de la minería; Residuos de construcción y de- molición; Residuos de vertedero; Residuos de la minería; Bifenilos policlorados y trifenilos policlorados (PCB/PCT); Lodos de depuradora; Buques; Residuos que contienen contaminantes orgánicos persistentes (COP); Residuos de aceites usados; Transporte de residuos dentro y fuera de la UE; nuevo Reglamento de productos fertilizantes, y Reglamento de reutilización de agua.
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La vinculación entre diferentes políticas y estrategias condiciona fuertemente el desa- rrollo de cambios transformadores para una circularidad sostenible. En el ámbito de la EC se encuentran los ya citados primer Plan de Acción de Economía Circular (2015-2019) y Nuevo Plan de Acción de Economía Circular de 2020, donde destaca la Estrategia para Textiles Sostenibles y Circulares, y la Estrategia Euro- pea de Plásticos. Estas iniciativas están conec- tadas con otras estrategias enmarcadas en el Pacto Verde, como la Estrategia de Productos Químicos, el Plan de Acción de Contaminación Cero, la Estrategia de Biodiversidad para 2030, el Plan de Acción sobre Materias Primas Críti- cas o la Nueva Estrategia Industrial.
Sería muy recomenda- ble establecer un en- foque de nexos para garantizar la cohe- rencia de las políti- cas y reorientar los patrones de consumo que reduzcan las hue- llas ecológicas y de materiales, exigiendo acciones más contun- dentes para reducir, reutilizar y reparar, además de reforzar las acciones en favor del reciclaje y el diseño ecológico.
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1.1 EL PAQUETE DE MEDIDAS DE 2022 Y AVANCES EN SECTORES ESPECÍFICOS En paralelo al marco estratégico para la eco- nomía circular, se están desarrollando nuevos marcos legales a nivel nacional con una serie de medidas normativas para avanzar en las transposiciones de directivas comunitarias, a la vez que se van asumiendo las nuevas y mayores exigencias legislativas comunitarias en el ámbito de la EC. Como aplicación del Pacto Verde Europeo (aprobado a finales de 2019) y de acuerdo con el Plan de Acción para la Economía Circular (presentado en marzo de 2020), destacan varias iniciativas normativas promovidas por la Comisión Europea en marzo de 2022 —deno- minadas el tercer paquete de medidas de 2022 sobre economía circular— que tienen por fina - lidad común que «casi todos los bienes físicos comercializados en la Unión Europea sean más respetuosos con el medio ambiente, adaptados a la economía circular y más eficientes desde el punto de vista energético en todo su ciclo de vida, desde la fase de diseño hasta su uso cotidiano, reconversión y eliminación». Con este paquete, se han reforzado las inicia- tivas europeas de EC. En general, se están in- corporando nuevas reglas para hacer que una gran parte de los bienes físicos en el mercado de la UE sean más amigables con el medio ambiente, circulares y energéticamente eficien - tes a lo largo de todo su ciclo de vida, desde la fase de diseño hasta el fin de vida. Los objetivos y acciones clave del paquete de medidas de 2022 se resumen en el Cuadro 1. En algunos sectores, como los que se presen- tan a continuación, se han producido importan- tes avances que se destacan por su interés.
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Cuadro 1. Objetivos y acciones clave del paquete de medidas de 2022 sobre EC
El 30 de marzo de 2022, la Comisión adoptó un paquete de medidas para que los productos sostenibles sean la norma en la UE, el cual incluía: • Iniciativa de Productos Sostenibles para impulsar la circularidad de los produc- tos en el mercado de la UE. Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se instaura un marco para el establecimiento de los requisitos de diseño ecológico aplica- ble a los productos sostenibles y se deroga la Directiva 2009/125/CE. • Reforma de las leyes de ecodiseño y un Plan de Trabajo de Ecodiseño para 2022-2024. • Estrategia de Textiles Sostenibles y Circulares. • Propuesta de revisión del Reglamento de Productos de Construcción (RPC). • Nuevas normas para reforzar el poder de los consumidores. Propuesta de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, que modifica las Directivas 2005/29/CE y 2011/83/UE en lo que respecta al empoderamiento de los consumidores para la transición eco- lógica mediante una mejor protección contra las prácticas desleales y una mejor información. OBJETIVOS Las iniciativas de la Comisión sobre pro- ductos sostenibles pretenden garantizar que para 2030: • Una parte significativa de los productos en el mercado de la UE están diseñados
para ser más duraderos y eficientes en términos de energía y recursos, repara- bles, reciclables y con preferencia por materiales reciclados. • Las empresas de todo el mundo pue- den competir en igualdad de condicio- nes sin verse socavadas por otras que dejan que la sociedad se encargue de su daño ambiental. • Los consumidores tienen acceso a la información que necesitan para tomar decisiones más sostenibles, están me- jor protegidos contra prácticas dañinas para la transición verde y tienen pro- ductos más duraderos. • Las empresas pueden acceder a los datos que necesitan para garantizar la sostenibilidad medioambiental y la cir- cularidad de sus productos y modelos de negocio. ACCIONES CLAVE DE LA UE PARA PRO- DUCTOS CIRCULARES Y SOSTENIBLES • Diseño para reducir el impacto ambien- tal de los productos. • Mejorar la información sobre la soste- nibilidad de los productos para los con- sumidores y los actores de la cadena de suministro. • Evitar la destrucción de productos de consumo no vendidos. • Promover modelos de negocio más sostenibles. • Aumentar la contratación pública verde.
Fuente: CE (2022).
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El reglamento propuesto fija un marco general sobre circularidad de los productos que permi- tirá establecer, en una segunda fase, mediante actos delegados, las normas de cada tipo de productos o por grupo de productos. El nuevo reglamento mejorará la circularidad, el rendimiento energético y otros aspectos de sostenibilidad ambiental de los productos de la UE. Se establecen requisitos de diseño ecoló- gico 4 que se proyectarán sobre la durabilidad, reutilizabilidad, actualizabilidad y reparabilidad de los productos; sobre la presencia de sus- tancias peligrosas; sobre la eficiencia en el uso de energía y de productos; sobre el contenido reciclado; la refabricación y el reciclado de alta calidad; y sobre la reducción de la huella de carbono y la huella ambiental de los productos. La propuesta contiene también requisitos sobre información para que los consumido- res conozcan mejor los potenciales efectos de los productos puestos a disposición en el mercado de la UE (con algunas excepciones notables, como alimentos y piensos) y con el objetivo de que puedan tomar las decisiones más sostenibles. Para tal fin, se implantarán los «pasaportes digitales de productos», posi- blemente en forma de etiqueta, también para facilitar la comparación entre productos 5 . Con esta propuesta se trata de incentivar los productos más sostenibles y establecer, en su caso, criterios obligatorios de contratación pública ecológica. De igual modo, se adopta- rán medidas para evitar la destrucción de los bienes de consumo no vendidos.
1.1.1 PRODUCTOS SOSTENIBLES
La medida estrella del paquete de 2022 es «hacer que los productos sostenibles sean la norma en la UE» (CE, 2022). Con productos más sostenibles, circulares y más eficientes en el uso de los recursos en la UE se pretende abordar su impacto ambiental a lo largo del ciclo de vida y extender su vida útil, al tiempo que se contribuye a la resiliencia de la eco- nomía de la UE, se fomentan los modelos de negocio circulares y se capacita a los consumi- dores de cara a la transición ecológica. El pilar principal del enfoque de la Comisión Europea para productos circulares y más sostenibles se concentra en la propuesta de «Reglamento sobre diseño ecológico para productos sostenibles en el mercado de la UE» 2 . La medida es relevante porque el dise- ño de productos determina hasta un 80 % del impacto ambiental de su ciclo de vida. Se trata de una iniciativa legislativa que, siguiendo el mismo enfoque de la Directiva 2009/125/CE de diseño ecológico aplicable a los productos relacionados con la energía, va mucho más allá, extendiendo el referido enfoque a la gama más amplia posible de productos. Hasta que se produzca un cambio de directiva, la actual seguirá funcionando, incorporando la imple- mentación del nuevo Plan de Trabajo de Ecodi- seño y Etiquetado Energético 2022-2024 (DOUE, 2022) 3 .
2 COM (2022) 142. Disponible en https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9014-2023-INIT/es/pdf. 3 El plan de trabajo sobre diseño ecológico y etiquetado energético 2022-2024 contempla nuevos productos relacionados con la energía y actualiza y au- menta la ambición de productos ya regulados, como medida transitoria hasta la entrada en vigor de la nueva regulación. Aborda la electrónica de consumo, como teléfonos inteligentes, tabletas y paneles solares, que es el flujo de residuos de más rápido crecimiento. 4 El marco permitirá el establecimiento de una amplia gama de requisitos, incluso sobre • durabilidad, reutilización, actualización y reparabilidad del producto; • presencia de sustancias que inhiben la circularidad; • eficiencia energética y de recursos; • contenido reciclado; • remanufactura y reciclaje; • huellas de carbono y ambientales; • requisitos de información, incluido un «pasaporte de producto digital». 5 El nuevo pasaporte de producto digital proporcionará información sobre la sostenibilidad ambiental de los productos; con ello se permite ayudar a los consumi- dores y las empresas a tomar decisiones informadas al comprar productos, facilitar las reparaciones y el reciclaje y mejorar la transparencia sobre los impactos del ciclo de vida de los productos en el medio ambiente. También debería ayudar a las autoridades públicas a realizar mejor las verificaciones y controles.
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1.1.2 SECTOR TEXTIL
1.1.3 SECTOR CONSTRUCCIÓN
Con el paquete de 2022 se presenta una nueva estrategia para hacer que los textiles sean más sostenibles y circulares, en un sector con un impacto ambiental muy significativo. Después de la alimentación, la vivienda y la movilidad, el consumo europeo de textiles tiene el cuarto mayor impacto sobre el medio ambiente y el cambio climático. Y también es la tercera área de mayor consumo de agua y uso de la tierra, y la quinta más alta para el uso de materias primarias. Para garantizar, en 2030, que los productos textiles comercializados en el mercado de la UE sean duraderos y reciclables, libres de sustancias peligrosas y producidos en respeto a los derechos sociales y al medio ambiente, se ha implementado la Estrategia de la UE para los Textiles Circulares y Sostenibles (CE, 2022b). Esta estrategia prevé que los produc- tores deben asumir la responsabilidad de sus productos a lo largo de la cadena de valor, incluso cuando se convierten en residuos, a través de un esquema obligatorio de respon- sabilidad extendida del productor de la UE. Además, se incluirán requisitos de diseño eco- lógico, información más clara y un pasaporte de producto digital para los textiles. Con la Estrategia de la UE para Textiles Sostenibles y Circulares se marca una nueva estrategia para hacer frente a la moda rápida, los residuos textiles y la destrucción de los textiles no vendidos, y garantizar que su pro- ducción se realice respetando plenamente los derechos sociales.
Según datos oficiales de la UE, los edificios son responsables de alrededor del 50 % de la extracción y el consumo de recursos y de más del 30 % del total de residuos generados en la UE al año. Además, los edificios son responsa - bles del 40 % del consumo de energía de la UE y del 36 % de las emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas con la energía. Con el objeto de que el entorno construido cumpla los objetivos en materia de sostenibilidad y clima, se establece una nueva propuesta sobre los productos de construcción (CE, 2022a). Como aplicación concreta de la estrategia de la Comisión Europea para «hacer que los pro- ductos sostenibles sean norma», esta propues- ta de reglamento, «para establecer las condi- ciones armonizadas para la comercialización de productos de construcción », persigue la actualización de la normativa anterior existente en esta materia, contenida en los Reglamentos (UE) 2019/1020 y (UE) 305/2011. Los fabricantes de productos de construcción —con la nueva normativa— deberán facilitar información ambiental sobre el ciclo de la vida de sus productos y cumplir sus obligaciones específicas (diseño y fabricación los productos y embalajes con alto nivel de sostenibilidad; preferencia a los materiales reciclables; respe- to sobre contenido mínimo de nivel de recicla- do; facilitar instrucciones para uso y reparación de los productos, etc.). La revisión del Reglamento de Productos de Construcción permite abordar grupos de productos con impactos significativos en el ecosistema de la construcción, que representa casi el 10 % del valor añadido de la UE. Esta es una importante iniciativa para impulsar el mercado interior de productos de construcción y garantizar que el marco normativo vigen- te sea adecuado para hacer que el entorno
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